Comentario al artículo 342 de Ley General de la Administración Pública

COMENTARIO

La norma en comentario mantiene el texto original de la ley desde su promulgación. Es decir, no ha sido objeto de reforma alguna desde su origen.

En esta norma en concreto, es posible observar una serie de reglas que se identifican en su texto para mejor comprensión y que se irán comentando en el mismo orden: las partes podrán recurrir (i) contra resoluciones de mero trámite (ii), o incidentales (iii) o finales (iv), en los términos de esta ley (v), por motivos de legalidad (vi) o de oportunidad (vii).

1. La primera regla que se identifica se relaciona con el derecho a recurrir que se reconoce a todo afectado, dentro de los límites que sucesivamente detalla la misma disposición y otras de la misma Ley General de la Administración Pública (LGAP).

En el caso particular de los recursos en vía administrativa, también denominada vía gubernativa, se debe considerar que su ejercicio es potestativo, aunque en algunos casos su ejercicio podría ser un presupuesto formal para acceder a la vía jurisdiccional de lo contencioso administrativo.

Se trata de recursos, en el tanto por su medio se impugna una decisión y posee carácter administrativo, debido a que son planteados en la vía gubernativa y no la jurisdiccional [González Pérez, J. (1977). Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo. Civitas, p. 703].

Ahora bien, la noción del recurso administrativo debe examinarse desde tres distintas perspectivas.

Por un lado, tiene especial vinculación con el Principio de legalidad objetiva, es decir, el que impone el deber a las administraciones públicas de asumir un rol de defensa del imperio de la Ley, de la norma objetiva, sobre lo cual existe un claro interés público y que en diversas normas de la Ley General de la Administración Pública se manifiesta de forma clara.

Precisamente, una de esas manifestaciones es el art. 162 LGAP según el cual las administraciones tienen el deber jurídico de anular todo acto que haya sido impugnado mediante un “recurso administrativo bien fundado por un motivo existente de legalidad”.

Esa potestad-deber de las administraciones públicas, no es más que una clara manifestación de la autotutela administrativa, en el sentido de que es uno de los vehículos con que cuenta la Administración para revisar sus propios actos y anularlos en el caso de que se acredite un vicio que atente contra la legalidad objetiva, al grado que, de darse un desistimiento del recurso, aún persistiría el deber de establecer la existencia o inexistencia del alegado vicio.

La otra cara de la moneda de la noción del recurso administrativo se vincula con el derecho humano y fundamental al debido proceso legal, del cual se ha considerado, analógicamente, deriva la garantía del ciudadano de poder recurrir aquellos actos administrativos de gravamen que le causen una afectación en su situación jurídico-administrativa.

En ese sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) ha señalado que las decisiones que puedan afectar los derechos de las personas dictadas por cualquier autoridad, sea administrativa, legislativa o judicial, deben adoptarse con pleno respeto de las garantías del debido proceso legal (Corte IDH, caso Chocrón Chocrón vs. Venezuela, sentencia de 01.07.2011. Además, ha establecido que las garantías del debido proceso propias de procesos judiciales son extensibles “a cualesquiera otros procesos que siga el Estado, o bien, que estén bajo la supervisión del mismo” (Opinión Consultiva OC-17/2002, “Condición Jurídica y Derechos Humanos del Niño”, de 28.08.2022).

Precisamente, una de esas garantías es el derecho a recurrir como un derecho humano que forma parte de las garantías del debido proceso contenidas en el art. 8.2.h) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y que la Corte IDH ha hecho referencia en su jurisprudencia constante aludiendo al alcance y contenido del citado artículo, el que estima “consiste en una garantía mínima y primordial” que permite que una instancia superior revise una decisión adversa al interesado (caso Herrera Ulloa vs. Costa Rica, sentencia de 02.07.2004, párr. 158; y caso Girón y otro vs. Guatemala, sentencia de 15.10.2019, párr. 113; citados en el caso Spoltore vs. Argentina, sentencia de 09.06.2020).

Se trata, también, de un derecho de rango constitucional (arts. 39 y 41 de la Constitución Política –CPol–) tal y como lo ha establecido la Sala Constitucional de modo reiterado, al reconocer el “derecho del interesado de recurrir la decisión dictada” como parte de las garantías propias del derecho de defensa previsto en el art. 39 CPol en relación con el art. 41 CPol (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, resolución n°. 15-90, de 05.01.1990; en el mismo sentido, entre muchas otras, sus resoluciones n°. 5469-95, de 04.10.1995; y n°. 2412-2005, de 04.03.2005).

Coincidentemente, una muy reconocida doctrina califica el derecho a recurrir como “una garantía universal” para los afectados por resoluciones de la Administración que les asegura el derecho reaccional de pretender su eliminación [García de Enterría, E. y Fernández, T.-R. (1995). Curso de Derecho Administrativo. Tomo II. Civitas, p. 506].

Finalmente, la tercera perspectiva desde la cual se puede analizar la noción en comentario es la que la califica como uno de los modos de resolución alternativa -no jurisdiccional- de los conflictos. Se trata del enfoque de la doctrina francesa, que los califica así, cuando se refiere a lo que se denomina en ese medio como “les recours administratifs préalables” [por todos, véase Chabanol, D. (2010). L´expérience française de modes alternatifs de résolution des conflits, en L´arbitrage en Droit Public. Bruylant, p. 370].

Se les califica como modo de resolución de conflictos alternativo, en el tanto se evita el recurso jurisdiccional y que se dan sin intervención de un tercero, es decir, es de carácter autocompositivo y no heterocompositivo. En efecto, se trata de una impugnación dirigida a una administración pública para solucionar el conflicto que ocasiona el acto cuestionado. De esta forma, las dos partes involucradas en el conflicto (administración pública y ciudadano afectado) propician, en el caso de que se acoja total o parcialmente el recurso, una solución por sí mismos, sin intervención de un tercero, sea de carácter jurisdiccional, arbitral o bien con la intervención de un mediador o conciliador.

2. Luego de reconocer el derecho a impugnar, ante un órgano administrativo, actos del mismo carácter, la norma en comentario delimita cuáles actos administrativos son susceptibles de ser recurridos, incluyendo dentro de éstos, “las resoluciones de mero trámite”, también conocidas en la doctrina como actos preparatorios.

Se entiende que este tipo de acto es aquel “que prepara la emisión del acto administrativo y no produce ningún efecto externo”, de modo que, como consecuencia, en principio no es impugnable, sino junto con el acto final [Ortiz Ortiz, E. (2002). Tesis de Derecho Administrativo. Tomo II. Stradtmann, p. 413].

En efecto, la Ley General de la Administración Pública señala que los actos de mero trámite pueden ser recurribles si tienen efectos propios. Se entiende que tienen efectos propios, de acuerdo con el art. 345.3 LGAP, el acto de tramitación que suspenda indefinidamente o haga imposible la continuación del procedimiento.

En ese sentido el art. 163.2 LGAP dispone que los vicios propios de los actos preparatorios se impugnarán juntamente con el acto final, salvo que aquellos sean, a su vez, actos con efecto propio.

Coincidentemente, el art. 36.c) del Código Procesal Contencioso-Administrativo dispone, en cuanto a la recurribilidad de los actos de trámite, que la pretensión administrativa será admisible respecto de los actos administrativos de trámite con efecto propio.

Por su parte, algunas normas sectoriales, como el art. 154.b del Código Municipal, podrían prever reglas análogas, como la referida, según la cual no serán recurribles los acuerdos del concejo municipal de mero trámite de ejecución. La regla general es que cualquier acuerdo del concejo municipal, emitido directamente o conociendo en alzada contra lo resuelto por algún órgano municipal jerárquicamente inferior, estará sujeto a los recursos de revocatoria y de apelación. Sin embargo, de tales recursos quedan exceptuados los acuerdos del concejo municipal de mero trámite de ejecución, confirmación o ratificación de otros anteriores y los consentidos expresa o implícitamente.

La actual regulación de la Ley General de la Administración Pública sobre la posibilidad de recurrir actos preparatorios, bien podría ser objeto de una mejora atendiendo el papel didáctico de la ley, detallando con mayor precisión algunos de los supuestos en que cabe el recurso en contra de actos preparatorios.

Así sucede, por ejemplo, en el Derecho español, cuyo art. 112.1 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas establece que los actos preparatorios serán excepcionalmente recurribles cuando “…deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos”.

Si bien, como se comentará, en el art. 345.1 LGAP se detalla el caso de algunos de los actos preparatorios recurribles en el procedimiento ordinario administrativo, lo cierto es que esa enumeración taxativa podría ser insuficiente, no sólo por referirse exclusivamente a los actos preparatorios recurribles en un determinado tipo de procedimiento administrativo, sino porque se deja de lado supuestos como los previstos en la norma española que resulta de especial interés por los efectos que ocasionan que son similares a los que producen los actos finales.

Por otra parte, sería una fórmula bastante más precisa que la elegida en el art. 163.1 LGAP que simplemente califica como recurrible todo acto preparatorio “con efecto propio” lo cual...