Comentario al artículo 353 de Ley General de la Administración Pública
| Fecha | 30 Noviembre 2022 |
| Autor | María Lourdes Echandi Gurdián |
| Sección | Ley General de la Administración Pública |
COMENTARIO
La norma en comentario mantiene el texto original de la ley desde su promulgación. Es decir, no ha sido objeto de reforma alguna desde su origen. Valga tener presente que el antecedente en el Derecho comparado del recurso de revisión del art. 353 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) proviene de Ley de Procedimiento Administrativo española –LPAE– de 17.07.1958, revisada por ley 164/1963 de 2 de diciembre de 1963, cuyo art. 127 es prácticamente fiel reflejo del actual texto del art. 353 LGAP.
Posteriormente, el art. 118 de la ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común mantuvo el texto en términos muy similares. Esa norma fue posteriormente derogada por la ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas mediante los arts. 113 y 125.1, en términos igualmente similares.
Los supuestos previstos en el recurso de revisión por el art. 353 LGAP coinciden con los estipulados por la legislación española. Este recurso ha sido comentado ampliamente por González Pérez, que se utilizará como referencia en el presente comentario [González Pérez, J. (1975). Los Recursos Administrativos y Económico-Administrativo. Civitas, pp. 299 a 306; (1977). Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo. Civitas, pp. 833 a 848].
Con la figura del recurso de revisión el legislador busca tutelar el principio de justicia frente al principio de seguridad jurídica, de esta forma en los casos en que hay razón para dudar de la justicia de un fallo se opta por abrir la posibilidad de su revisión en algunos supuestos indicados por ley, sacrificando el principio de la seguridad jurídica, que fundamenta la firmeza de los actos. Esto explica que su admisibilidad esté sujeta a plazos y causales taxativamente fijadas por el legislador.
No cabe duda de que así fue considerado por el equipo redactor del proyecto de Ley General de la Administración Pública, toda vez que al referirse a esta figura, se indicó que el recurso extraordinario de revisión se introdujo como “remedio excepcional contra actos finales y firmes en que concurran circunstancias de patente injusticia no imputables al recurrente” [Revista de la Contraloría General de la República, diciembre 1969, n°. 9, p. 53].
Como resultado de lo anterior, en la discusión legislativa del proyecto se señaló que “Los recursos extraordinarios son los que sólo pueden tener lugar, motivos tasados por ley y perfectamente precisados. En términos tales que cuando no se dan esos motivos, no es posible establecer esos recursos. El recurso de revisión siempre ha sido extraordinario tanto en lo judicial como en lo administrativo porque sólo cabe, como el de Casación, por motivos taxativamente fijados por ley. Fuera de los casos previstos no hay posibilidad de recurso de revisión aún cuando pueda haber la conciencia clara de que ha habido una infracción grave. Si no encaja dentro de las hipótesis previstas no hay posibilidad de recurso de revisión. (…)” (indicado por Ortiz Ortiz, E., en el expediente de la Ley General de la Administración Pública, Expediente Legislativo A23E5452).
Aunque a lo largo de la normativa que se refiere al tema, se le califica como un recurso “extraordinario” para la doctrina resulta más adecuada calificarlo como “excepcional”, en cuanto se da contra actos firmes, es decir, no susceptibles de recurso ordinario o especial, en los casos específicamente señalados en la Ley. [González Pérez, J. (1977). Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo. Civitas, p. 834].
Por su parte, para otros autores es preciso considerar este remedio “más que un recurso propiamente dicho, un remedio excepcional frente a ciertos actos que han ganado firmeza, pero de cuya legalidad se duda en base a datos o acaecimientos sobrevenidos con posterioridad al momento en que fueron dictados” [García de Enterría, E. y Fernández, T.-R. (1977). Curso de Derecho Administrativo. Tomo II. Civitas, p. 446].
Planteada esta introducción, corresponde ahora comentar las distintas reglas que es posible identificar en esta norma en concreto que se identifican en su texto para mejor comprensión y que se irán comentando en el mismo orden, conforme al art. 353 LGAP:
1. “Podrá interponerse recurso de revisión ante el jerarca de la respectiva Administración (i) contra aquellos actos finales firmes (ii) en que concurra alguna de las circunstancias siguientes (iii):
a) Cuando al dictarlos se hubiere incurrido en manifiesto error de hecho que aparezca de los propios documentos incorporados al expediente; (iv)
b) Cuando aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto, ignorados al dictarse la resolución o de imposible aportación entonces al expediente; (v)
c) Cuando en el acto hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme anterior o posterior del acto, siempre que, en el primer caso, el interesado desconociera la declaración de falsedad; (vi) y,
d) Cuando el acto se hubiera dictado como consecuencia de prevaricato, cohecho, violencia u otra maquinación fraudulenta y se haya declarado así en virtud de sentencia judicial. (vii)
Del primer párrafo de la norma es posible derivar una serie de reglas de admisibilidad del recurso de revisión que conviene precisar.
- “1. Podrá interponerse recurso de revisión ante el jerarca de la respectiva Administración (i) contra aquellos actos finales firmes (ii) en que concurra alguna de las circunstancias siguientes (iii)”
(i) La primera regla que conviene comentar es que el recurso se debe interponer ante “el jerarca de la respectiva Administración”.
Como se aprecia, en este caso, la determinación del órgano que adoptó el acto que se desea recurrir no incide en la atribución de competencia para resolver el recurso que se formule. Es decir, sea cual sea el órgano que adopta el acto que se recurre de modo extraordinario, el recurso debe interponerse ante el jerarca de la respectiva Administración de forma directa. Como consecuencia, aunque la norma no lo indique de modo expreso, también es exclusiva su competencia para resolver sobre la admisibilidad del referido recurso y, en su caso, sobre su procedencia. Esto es, a diferencia de lo que sucede con el recurso de alzada que debe ser planteado ante el órgano director para que éste lo eleve al superior, en el caso del recurso de revisión se debe interponer directamente ante el superior.
La atribución de la competencia de resolver el recurso de revisión al superior jerarca tiene como sustento el hecho de que debe velar por el ajuste de las actuaciones de sus subordinados y las suyas propias a “la ley y a la buena administración” –art. 102 inciso d) LGAP–.
(ii) La segunda regla del párrafo en comentario se refiere a que este remedio solo cabe en contra de un “acto final (a) y firme (b).
En cuanto a la primera característica del acto, es decir, que sea final, debe tenerse claro que la “resolución final” es el acto administrativo “en que desemboca el procedimiento administrativo, que produce efecto jurídico frente al público” [Ortiz Ortiz, E. (2002). Tesis de Derecho Administrativo. Tomo II. Stradtmann, p. 413]. Es decir, a diferencia del acto de mero trámite, el acto final produce efecto externo que es lo que explica, precisamente, su recurribilidad, en este caso, extraordinaria o excepcional.
La segunda característica que debe tener el acto para ser recurrible de modo extraordinario es que sea “firme”. Se trata de un tema que ha generado discusión cuestionándose si la firmeza del acto es firmeza en la vía administrativa o también en la vía judicial.
Según comenta González Pérez, Garrido Falla fue del criterio que el recurso de revisión únicamente procede contra resoluciones firmes, es decir, contra resoluciones que no puedan ser impugnadas ni en vía administrativa ni ante jurisdicciones revisoras. Sin embargo, González Pérez, de forma contraria, estima que el requisito de la firmeza debe referirse a la vía administrativa, siendo admisible el recurso siempre que se impugne un acto no susceptible de recurso ordinario en vía administrativa, bien porque ponga fin a la vía administrativa bien porque, aun susceptible de recurso en vía administrativa, haya devenido firme por haber transcurrido los plazos para ello [González Pérez, J. (1977). Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo. Civitas, pp. 836 a 837].
Exigir la firmeza de los actos finales en la vía administrativa y en la vía judicial como requisito de admisibilidad para interponer el recurso de revisión de un acto final, sería una interpretación restrictiva que afecta la legalidad objetiva, así como el principio de justicia por encima del principio seguridad jurídica. Por ello, cuando la norma señala que debe darse solo frente a un acto administrativo final firme, es preciso entender que la firmeza se debe relacionar con el agotamiento de todos los recursos ordinarios procedentes, sea por haber sido desestimados o por no haber sido planteados en la vía administrativa y no la jurisdiccional.
A esta consideración debe agregarse que, aunque la norma no lo indique, el acto para ser recurrido ha de ser eficaz. En efecto, según el art. 141.1 LGAP “Para ser impugnable, administrativa o jurisdiccionalmente, el acto deberá ser eficaz”.
(iii) Finalmente, la tercera regla que es posible identificar en el párrafo en comentario, es que las causales del recurso son taxativas. Por su carácter extraordinario o excepcional, el legislador limitó la posibilidad de activar este recurso a supuestos enlistados por la norma de forma cerrada. No es posible plantear el recurso con sustento en una causal no prevista en el listado que de seguido se pasa a comentar.
- “a) Cuando al dictarlos se hubiere incurrido en manifiesto error de hecho que aparezca de los propios documentos incorporados al expediente”.
(iv) La cuarta regla que se puede identificar de la norma en...
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