Comentario al artículo 358 de Ley General de la Administración Pública
| Fecha | 22 Febrero 2023 |
| Autor | María Lourdes Echandi Gurdián |
| Sección | Ley General de la Administración Pública |
COMENTARIO
La norma en comentario mantiene el texto original de la ley desde su promulgación. Es decir, no ha sido objeto de reforma alguna desde su origen.
Según se explica en la exposición de motivos de la presente ley, a pesar de que la queja, como se verá, no es un recurso desde el punto de vista técnico, este capítulo forma parte del título VIII De los recursos, por razones de afinidad (Expediente Legislativo nº. 4118, Ley General de la Administración Pública, folio 58, p. LX de la Exposición de Motivos; y Revista de la Contraloría General de la República, Año III, Diciembre, 1969, nº. 9, Costa Rica, p. 51).
En el caso concreto del art. 358 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), es importante señalar que está basado en su antecedente español contenido en el art. 77, párrs. 1, 2 y 3 de la Ley de Procedimiento Administrativo española (LPAE) de 17.07.1958, revisada por Ley 164/1963 de 02.12.1963, tal y como se puede comprobar en el siguiente cuadro comparativo:
LPAE |
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1. En todo momento podrá reclamarse en queja contra los defectos de tramitación y, en especial los que supongan paralización infracción de los plazos preceptivamente señalados u omisión de trámites que puedan subsanarse antes de la resolución definitiva del asunto. |
1. En todo momento podrá reclamarse en queja contra los defectos de tramitación y, en especial, los que supongan paralización, infracción de plazos preceptivamente señalados u omisión de trámites que puedan subsanarse antes de la resolución definitiva del asunto.(i) |
2. La queja se elevará al superior jerárquico de la autoridad o funcionario que se presuma responsable de la infracción o falta citándose el precepto infringido y acompañándose copia simple del escrito. En ningún caso se suspenderá la tramitación del procedimiento en que se haya producido. |
2. La queja se presentará ante el superior jerárquico de la autoridad o funcionario que se presuma responsable de la infracción o falta, citándose el precepto infringido y acompañándose copia simple del escrito. (ii) 3. En ningún caso se suspenderá el respectivo procedimiento.(iii) |
3. La resolución recaída se notificará al reclamante en el plazo de un mes, a contar desde que formuló la queja. Contra ella no procederá recurso alguno. sin perjuicio de que se aleguen los motivos de la queja al utilizarse los recursos procedentes contra la resolución principal. |
4. La resolución que recaiga se notificará al reclamante en el plazo de quince días, a contar desde que se formuló la queja. (iv) 5. Contra tal resolución no habrá lugar a recurso alguno.(v) |
Como se puede apreciar, si bien no se trata de una copia sin ajustes de la norma española, es claro que existió una notable influencia de esa disposición en la definición del contenido del art. 358 LGAP.
Cabe destacar que esa norma de la Ley de Procedimiento Administrativo española tiene, a su vez, como antecedente la Ley de Procedimiento Administrativo española de 1889.
Inclusive en ese antiquísimo antecedente, el instituto se diseñó como un remedio no frente a un acto administrativo, sino más bien, frente a “defectos de tramitación”. Como consecuencia, es claro que no se trata entonces de un recurso, puesto que por este debe entenderse la impugnación administrativa de un acto de ese mismo carácter, definición que formuló González Pérez [González Pérez, J. (1977). Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo. Civitas, p. 704].
No obstante, por su carácter remedial, coincide con el recurso administrativo en el sentido de que se procura por su medio ajustar la actividad -o inactividad- administrativa al ordenamiento jurídico. En este caso, la disconformidad combatida se relaciona más con una tramitación de un procedimiento y no con el acto final o un acto preparatorio con efecto propio en concreto.
En esta norma, es posible observar una serie de reglas que se identifican en su texto para mejor comprensión y que se irán comentando en el mismo orden.
i. La primera regla dispone que “en todo momento” podrá reclamarse en queja “contra los defectos de tramitación”. Sucesivamente, se hace una enumeración meramente ilustrativa de lo que se considera son los defectos de tramitación sobre los cuales se subraya el interés de corrección: “los que supongan paralización, infracción de plazos preceptivamente señalados u omisión de trámites que puedan subsanarse antes de la resolución definitiva del asunto”.
Como se sabe, las administraciones públicas costarricenses ocasionan miles de recursos de amparo y de recursos de amparo de legalidad, precisamente, en virtud de algunas de las conductas que se describen en la regla que se comenta: “paralización”, “infracción de plazos preceptivamente señalados”.
Como queda en evidencia, en un primer momento el remedio que sugirió el legislador fue que el superior jerárquico asumiera la tarea de enmendar omisiones y retardos excesivos, lo que el paso del tiempo se ocupó de demostrar que no fue suficiente y no logró remediar esa lamentable patología.
Tampoco fue suficiente establecer que la Administración tiene el “deber de resolver expresamente dentro de los plazos de esta ley” y que “no hacerlo se reputará falta grave de servicio”, tal y como se dispone en el art. 329 LGAP, párrs. 1 y 2.
Quizá la explicación de esta circunstancia se puede encontrar en la disposición contenida en el párr. 3 de ese mismo artículo, que establece que: “el acto final recaído fuera de plazo será válido para todo efecto legal, salvo disposición en contrario de la ley”. Es decir, los plazos son reglas finalmente simbólicas.
Todo eso hizo que la Sala Constitucional asumiera el control de constitucionalidad de la mora administrativa, optando luego, por cansancio y procurando su supervivencia, por trasladar esa tarea al Tribunal de lo Contencioso Administrativo mediante el “recurso de amparo de legalidad” de conocida creación pretoriana.
Ahora bien, es importante señalar que el vicio que puede combatirse mediante la reclamación en queja no es únicamente la mora administrativa, sino también, la: “omisión de trámites que puedan subsanarse antes de la resolución definitiva del asunto”.
En ese sentido, puede pensarse en casos en los que, por ejemplo, se prescinde de la audiencia oral y privada dispuesta por la Ley General de la Administración Pública según lo establece el art. 309 LGAP. O bien, convocar a dicha audiencia en un plazo menor a los quince días hábiles establecidos por el art. 311 LGAP. Más claro aún, podría tramitarse el procedimiento con uno de carácter sumario, siendo exigible uno ordinario.
Todos esos vicios u omisiones de formalidades o “trámites” son los que podrían ser combatidos al amparo de la norma en comentario.
Ahora bien, como se dijo, esa enumeración de vicios o irregularidades, no son los únicos que pueden reclamarse ante el superior jerárquico. El legislador dejó establecido que también podría ser cuestionado por esta vía, toda clase de “defectos de tramitación”, siempre y cuando “puedan subsanarse antes de la resolución definitiva”.
Se trata, entonces, de un mecanismo preventivo que, claramente, procura evitar la adopción de actos administrativos finales que puedan verse viciados de nulidad, en el tanto se dio un procedimiento previo irregular.
Como se establece en el art. 163.2 LGAP: “los vicios propios de los actos preparatorios se impugnarán conjuntamente con el acto, salvo que aquellos sean, a su vez, actos con efecto propio”. De este modo, salvo que las actuaciones preparatorias del acto final posean efecto propio, el mecanismo para su impugnación en caso de vicio sustancial, es el recurso y no la queja una vez que se ha dictado el acto administrativo.
Así, la queja podrá plantearse “en todo momento” siempre y cuando el acto final no se haya adoptado. Si ya lo fue, el remedio que se podrá tener a disposición es el recurso vertical u horizontal, según sea el caso.
Interesa destacar que no es una reclamación sujeta a plazos de caducidad o prescripción puesto que se admite su interposición “en todo momento” con la única limitación señalada, es decir, en tanto no se hay dictado el acto final,...
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