Comentario al artículo 4 de Ley General de la Administración Pública
| Fecha | 22 Marzo 2023 |
| Autor | María Lourdes Echandi Gurdián |
| Sección | Ley General de la Administración Pública |
COMENTARIO
La norma en comentario mantiene el texto original de la ley desde su promulgación. Es decir, no ha sido objeto de reforma alguna desde su origen.
Con respecto a esta disposición, en la Exposición de Motivos del proyecto de ley se explicó lo que se procuró con su redacción. Así, se señala que:
“La relevancia de los fines del ente y su carácter público impondrán en todo caso un mínimo de régimen especial y exorbitante del derecho privado, aun en las empresas públicas, mínimo constituido para todos los entes públicos por igual y para toda su actividad por los cuatro principios fundamentales del servicio público, que así quedan erigidos en canon supremo de toda actividad administrativa externa; se trata de los principios de continuidad, eficiencia, adaptabilidad e igualdad en el trato de todos los administrados, sean o no usuarios de un servicio, según lo dispone el Art. 4” (Expediente Legislativo n°. 4118, Ley General de la Administración Pública, p. IX de la Exposición de Motivos).
Como se aprecia, existió un claro interés que la norma permitiera disponer la absoluta sujeción a “los principios fundamentales del servicio público” de toda clase de actividad de todo tipo de ente público, “aun en las empresas públicas”.
Se trata de una regla de especial interés considerando que establece la extensión de los principios del servicio público a “la actividad de los entes públicos” como un todo. Nótese que la norma no hace diferencia, es decir los principios indicados son aplicables a toda la actividad de todos los entes públicos y no tan sólo a “la actividad prestacional del Estado configurada como servicio público”, medida normativa que se ha entendido con razón que “no es frecuente encontrar en el derecho comparado” [Brewer-Carías, A. (1981). Comentarios sobre los Principios Generales de la Ley General de la Administración Pública de Costa Rica. En: Revista del Seminario Internacional de Derecho Administrativo, p. 51].
Dicho esto, interesa señalar que los que denomina la norma “principios fundamentales del servicio público”, con una adición que se comentará, son las llamadas “Lois de Rolland” (Leyes de Rolland) en el medio francés, luego identificadas como las leyes del servicio público. Tal denominación obedece a que en la primera mitad del siglo XX, en la década de 1930, el Profesor Louis Rolland se dio a la tarea de examinar reglas no escritas –posteriormente positivizadas– a que se sujetaba, según la jurisprudencia de Consejo de Estado, el servicio público.
Se trata de una trilogía: continuidad, mutabilidad e igualdad, trilogía a la cual el legislador agregó en la norma en comentario, la eficiencia.
Lo atípico de la regla establecida en la disposición que se evalúa, radica en que, originalmente, esas reglas se consideraron aplicables por la jurisprudencia del Consejo de Estado francés, a la prestación de los servicios públicos, noción que, ciertamente, es polémica y ha generado grandes debates, especialmente en el ámbito francés que distingue entre los servicios públicos administrativos y aquellos con carácter industrial y comercial.
Ahora bien, en un reciente estudio doctrinal se plantea, precisamente, lo que el art. 4 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) anticipó con visión. En efecto, en la actualidad la doctrina francesa debate, precisamente, sobre cuál es el campo de aplicación de las leyes de Rolland. Se plantea que su aplicación debe ir más allá de la actividad del servicio público entendida en sentido estricto, debiendo extenderse al conjunto de la actividad administrativa, planteándose inclusive el interés de aplicarla a aquellas actividades privadas que sean de interés público [véase Arroyo, J. (2021). Le Champ d´Application des Lois de Rolland. En: Revue Française de Droit Administratif, n°. 5, pp. 967-977].
En lo que al contenido de los “principios del servicio público” se refiere, debe indicarse que se concibieron originalmente como reglas de funcionamiento del servicio público, una de las cuales es la continuidad, regla que la norma que se comenta, como se ha visto, extiende a la actividad administrativa como un todo.
En la doctrina francesa se ha considerado que este principio trae consigo el funcionamiento ininterrumpido, puntual y regular del servicio público. Se estima que tiene como efecto el deber de las administraciones públicas de mantener la prestación del servicio, sea cual sea la circunstancia a la cual deban hacer frente, bajo pena de incurrir en responsabilidad [Guglielmi, G., Koubi, G. y Long, M. (2016). Droit du Service Public. LGDJ, pp. 283 y 284].
De esta forma, de acuerdo con la norma en comentario, toda la actividad de las administraciones públicas ha de ser prestada de modo ininterrumpido y regular, bajo pena de incurrirse en responsabilidad administrativa por inactividad.
Al igual que el Consejo Constitucional francés (CC, 25 de julio, 1979, n°. 79-105 DC), la Sala Constitucional ha considerado la continuidad como una exigencia de rango constitucional. En ese sentido, ha resuelto de forma reiterada que:
“La continuidad supone que la prestación de los servicios no se debe interrumpir, diversos mecanismos jurídicos del ordenamiento administrativo pretenden asegurar este principio, tales como la prohibición de la huelga y de paro en los servicios públicos esenciales, la teoría de la imprevisión para hacerle frente a los trastornos económicos que pueden suspender o paralizar los servicios públicos, el carácter inembargable de los bienes dominicales destinados a la prestación de un servicio público, etc. Cualquier actuación –por acción u omisión– de los funcionarios o imprevisión de éstos en la organización racional de los recursos que propenda a interrumpir un servicio público es abiertamente antijurídica” (resolución n°. 11222-2003, de 30.09.2003; en igual sentido sus resoluciones n°. 11382-2003, de 07.10.2003; n°. 13863-2003, de 02.12.2003; y n°. 00659-2004, de 30.01.2004, entre otras muchas).
Precisamente, en cuanto a la prohibición de la huelga y el paro, al referirse a la continuidad, el principal redactor del proyecto de ley indicó:
“El principio de continuidad significa una serie de limitaciones en contra de los empleados públicos. No puede haber huelgas en ninguno de los servicios del Estado. No puede hacerse dejación de un puesto por mera renuncia. Hay que esperar que la renuncia sea aceptada.” Este principio se consagra en toda actividad pública no solo en los servicios, en la policía, etc. ‘Si eso no ocurre la administración puede tomar medidas y sanciones’...” (Expediente Legislativo n°. 4118, Ley General de la Administración Pública, pp. 246 y 247).
En cuanto al principio de eficiencia, se trata de un principio que no fue considerado en el medio francés como ley del servicio público, sino que fue incluido por el legislador costarricense como una adición a la trilogía de leyes del servicio público que impera en el medio francés.
Según el diccionario panhispánico, se entiende por principio de eficiencia, aquella “regla o criterio de gestión económico-financiera pública consistente en lograr la mejor relación posible entre los resultados obtenidos por una entidad, organización, programa, proyecto, actividad o función públicos y los recursos empleados para conseguirlos” [Diccionario Panhispánico del Español Jurídico, Real Academia Española, 10.03.2023].
En cuanto a su contenido, el redactor principal de la norma señaló en la discusión del proyecto de ley, que la eficiencia “requiere que se puedan expeditar mediante reglamentaciones todos los procedimientos y patrones internos de la administración para que esta sea lo más ágil, lo más rápida posible” (Expediente Legislativo n°. 4118, Ley General de la Administración Pública, p. 247).
Por su parte, la Sala Constitucional no ha vacilado en atribuir rango constitucional a dicha exigencia. En repetidas ocasiones ha resuelto que “La eficiencia, implica obtener los mejores resultados con el mayor ahorro de costos o el uso racional de los recursos humanos, materiales, tecnológicos y financieros” (resolución n°. 11222-2003, de 30.09.2003; en igual sentido sus resoluciones n°. 11382-2003, de 07.10.2003; n°. 13863-2003, de 02.12.2003; y n°. 00659-2004, de 30.01.2004, entre otras muchas).
En cuanto al principio de adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen, en la doctrina se le ha denominado también como “principio de adaptabilidad”, “principio de adaptación constante” y “principio de mutabilidad” del servicio público. Por otra parte, se estima que se trata de un principio plurívoco que inspira ciertas reglas aplicables al servicio público, extensibles, según la norma que se estudia, agrego, a toda actividad de las administraciones públicas [Guglielmi, G., Koubi, G. y Long, M. (2016). Droit du Service Public. LGDJ, pp. 325 y 326].
La Sala Constitucional ha resuelto de forma reiterada que:
“La adaptación a todo cambio en el régimen legal o a las necesidades impuestas por el contexto socioeconómico significa que los entes y órganos administrativos deben tener capacidad de previsión y, sobre todo, de programación o planificación para hacerle frente a las nuevas exigencias y retos impuestos, ya sea por el aumento en el volumen de la demanda del servicio público o bien por los cambios tecnológicos. Ningún ente, órgano o funcionario público pueden aducir razones de carencia presupuestaria o financiera, ausencia de equipos, falta de renovación tecnológica de éstos, exceso o saturación de la demanda en el servicio público para dejar de prestarlo de forma continua y regular” (resolución n°. 11222-2003, de 30.09.2003; en igual sentido sus resoluciones n°. 11382-2003, de 07.10.2003; n°. 13863-2003, de 02.12.2003; y n°. 00659-2004, de 30.01.2004, entre otras muchas).
Cabe recordar que este mismo principio tiene un gran protagonismo en materia de contratación administrativa, al grado que ha sido positivizado, en la actualidad, mediante el art. 8...
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