Comentario al artículo 5 de Ley General de la Administración Pública
| Fecha | 22 Marzo 2023 |
| Autor | María Lourdes Echandi Gurdián |
| Sección | Ley General de la Administración Pública |
COMENTARIO
La norma en comentario mantiene el texto original de la ley desde su promulgación. Es decir, no ha sido objeto de reforma alguna desde su origen.
En esta disposición se establece una precisión con respecto a la regla establecida en el art. 4 de la misma Ley General de la Administración Pública (LGAP) que hace extensibles los principios fundamentales del servicio público a la actividad de los entes públicos.
Los principios generales del servicio público fueron oportunamente deducidos de la jurisprudencia del Consejo de Estado francés por el autor de esa misma nacionalidad, Louis Rolland y se relacionan con una tríada: la regla de la continuidad, la adaptación y la igualdad. De esta última se ha derivado también dos reglas: accesibilidad y neutralidad. En el art. 4 LGAP se adiciona a esta tríada el principio de eficiencia, al cual la Sala Constitucional ha atribuido rango constitucional de modo reiterado (resolución n°. 11222-2003, de 30.09.2003; en igual sentido sus resoluciones n°. 11382-2003, de 07.10.2003; n°. 13863-2003, de 02.12.2003; y n°. 00659-2004, de 30.01.2004, entre otras muchas).
Ahora bien, en el caso particular del art. 5 LGAP que se comenta, se plantea una precisión a lo establecido en el art. 4 LGAP, de la cual es posible identificar dos reglas:
· la aplicación de los principios fundamentales del servicio público no podrá afectar derechos adquiridos que deriven de contratos de la Administración con particulares salvo situaciones de “urgente necesidad”; y,
· en el este último supuesto, la Administración deberá indemnizar “los daños y perjuicios causados”.
Seguidamente se comentarán ambas reglas en el mismo orden.
Brewer-Carías calificó esta regla como el “principio del respeto de los derechos contractuales de los particulares por la Administración…” [Brewer-Carías, A. (1981). Comentarios sobre los Principios Generales de la Ley General de la Administración Pública de Costa Rica. En: Revista del Seminario Internacional de Derecho Administrativo, p. 55].
En efecto, cabe entender que con esta disposición se establece un principio conforme al cual, los contratos y sus derechos adquiridos, representan un límite a la aplicación de los principios fundamentales del servicio público a la actividad de los entes públicos.
El mismo autor entiende con razón que a partir de la norma que se comenta, “esta aplicación de los principios del servicio público a la actividad administrativa, tiene límites, pues la misma, conforme a lo previsto en el artículo no puede alterar los contratos celebrados por los entes públicos ni violar los derechos adquiridos con base en los mismos” [Brewer-Carías, A. (1981). Comentarios sobre los Principios Generales de la Ley General de la Administración Pública de Costa Rica. En: Revista del Seminario Internacional de Derecho Administrativo, p. 51].
Según explicó durante la discusión del proyecto de ley su principal autor, la regla sentada por esta disposición procura aclarar que, a diferencia de los derechos adquiridos derivados de disposiciones normativas (ley o reglamento), que sí ceden en el caso de la aplicación de los principios fundamentales del servicio público a la actividad administrativa como un todo, si dicha aplicación afectara derechos adquiridos a partir de relaciones contractuales, quedará prohibida (Expediente Legislativo n°. 4118, Ley General de la Administración Pública, p.254).
En ese sentido, cabe recordar que uno de los principios que imperan en contratación administrativa es, coincidentemente, el principio de mutación de los contratos administrativos que ha sido positivizado, en la actualidad mediante el art. 8 inciso h) de la Ley General de la Contratación Pública (LGCP), n°. 9986, según el cual “la Administración tendrá las prerrogativas y los poderes, para hacer los cambios contractuales que considere necesarios, siempre y cuando estos respondan a la protección o el alcance del interés público perseguido”.
Lo cierto, sin embargo, es que ese poder exorbitante del derecho común que se le atribuye a una de las partes del contrato administrativo, cuya justificación se encuentra, como lo indica la norma recién citada, en el objetivo de “la protección o el alcance del interés público perseguido” está específicamente regulado por la referida ley con reglas que han de prevalecer respecto de las que se comentan de la Ley General de la Administración Pública. Es decir, las disposiciones del art. 101 LGCP en relación con el art. 184 del Reglamento a la Ley General de Contratación Pública, así como el art. 115 LGCP relativo al poder de rescisión contractual por “motivos de interés público”.
Lo mismo sucede en el caso de las disposiciones contenidas en la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos, n°. 7762, cuyo articulado regula el derecho de la administración concedente de modificar “por razones de interés público las características de las obras concesionadas y los servicios de la concesión”, así como “Acordar, respetando las reglas del debido proceso, el rescate de la concesión, cuando así lo impongan razones de interés público”. Para ese último supuesto, se establece que “la administración concedente deberá indemnizar al concesionario, de conformidad con el artículo 63 y el contrato de concesión, por los daños y perjuicios causados, cuya determinación se podrá realizar mediante la aplicación de la cláusula arbitral, citada en el artículo 39 de esta Ley” (véase el art. 15 de dicha Ley n°. 7762).
Como se aprecia en las referidas disposiciones legales, se admite la modificación contractual de forma unilateral, aún en circunstancias que no sean de “urgente necesidad”, lo que encuentra explicación en el hecho de que se trata de poderes de imperio legalmente reconocidos y que no están sujetos más que al límite del motivo regulado: “razones de interés público”.
Interesa por ello aludir aquí lo que se indicó en la exposición de motivos de la ley al respecto, en la cual se señaló que el art. 5 LGAP “no se refiere a contratos públicos, en los cuales la intervención unilateral es normal de acuerdo con los principios generalmente aceptados, porque su propósito es destacar el carácter excepcional que dicha intervención tiene en los contratos privados de la Administración” (Expediente Legislativo n°. 4118, Ley General de la Administración Pública, p. IX de la Exposición de Motivos).
De este modo, la regla del art. 5 LGAP no es de aplicación en relaciones de contratación pública en las cuales existe una regulación especial que admite la intervención unilateral aun en supuestos en que ello lesione al contratista de la Administración.
Corresponde ahora referirse a la segunda regla que es posible identificar en esta norma que paso a comentar de seguido. La segunda regla que estimo posible identificar es que excepcionalmente, por presentarse una situación de “urgente necesidad”, la administración podría afectar legítimamente derechos adquiridos...
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