Constitución y jurisdicción contencioso-administrativa
| Autor | Dr. Ernesto Jinesta |
| Páginas | 326-347 |
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La consagración a nivel constitucional de la jurisdicción contenciosoadministrativa, no solo contribuye a extender e intensificar el control jurisdiccional de la legalidad de la función administrativa y las relaciones jurídico-administrativas, sino, además, a otorgarle poder y legitimidad a las intervenciones de los jueces y tribunales de ese orden2, todo en procura del goce efectivo y la defensa de las situaciones jurídicas sustanciales de los administrados frente a los poderes públicos.
En esta contribución haremos un análisis de la vertiente constitucional de la jurisdicción contencioso-administrativa en Costa Rica, la que fue "constitucionalizada" de manera temprana y visionaria en el artículo 49 de la Constitución del 7 de noviembre de 1949, consagrando un sistema "judicialista" puro, al encargarle la fiscalización de la legalidad de la función administrativa a un orden jurisdiccional especializado3. En 1963 ese numeral constitucional sufrió una mejora sustancial a través de una reforma parcial que mantuvo el
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sistema "judicialista" anterior y concibió una justicia administrativa mixta4 encargada de "garantizar la legalidad de la función administrativa" y de proteger los "derechos subjetivos e intereses legítimos de los administrados". De manera significativa y sugerente, tanto el constituyente originario como el derivado, se ocuparon, única y exclusivamente, de definir la competencia material de la jurisdicción contencioso-administrativa no así del resto de las jurisdicciones ordinarias, con lo que no cabe duda que existe una reserva constitucional de aquélla. El artículo 49 de la Constitución representa la cláusula regia del Estado de Derecho al consagrar, a nivel constitucional, el control de legalidad de todo el espectro de la función administrativa.
La potencialidad aplicativa y consecuencias hermenéuticas del artículo 49 constitucional recién están siendo señaladas por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Paralelamente, ante la promulgación del nuevo Código Procesal Contencioso-Administrativo de 2006 -entrado en vigor el 1° de enero de 2008-, plenamente ajustado al parámetro constitucional, la jurisdicción ha tomado nuevos bríos y protagonismo en el control indeclinable de los poderes públicos.
El constituyente originario de 1949 concibió la jurisdicción contenciosoadministrativa en el artículo 49 de la Constitución Política de 1949, de la forma siguiente:
"Establécese la jurisdicción contencioso-administrativa, como función del poder judicial y con el objeto de proteger a toda persona en el ejercicio de sus derechos administrativos, cuando éstos fueren lesionados por disposiciones definitivas de cualquier naturaleza, dictadas por el Poder Ejecutivo o sus funcionarios, las Municipalidades y toda institución autónoma o semiautónoma del Estado, actuando como personas de derecho público y en uso de facultades regladas"
El constituyente originario, con esa redacción del artículo 49 constitucional, optó, claramente, entre los varios sistemas de justicia administrativa, por el "judicialista", en el cual se le encarga a un orden jurisdiccional especial el control
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de la legalidad de la función administrativa5. Sistema de justicia administrativa que, como estimó la Sala Constitucional en el Voto No. 9928-2010 de las 15 hrs. de 9 de junio de 2010, "ofrece garantías y ventajas comparativas considerables para el justiciable, tales como la especialización, lo que acompañado de la carrera judicial dispuesta de manera infra-constitucional, representa una verdadera garantía de acierto y de cumplimiento del imperativo constitucional contenido en el ordinal 41 de la Constitución de una "justicia cumplida"".
Evidentemente, el precepto constitucional, en su versión primigenia, limitaba el control jurisdiccional de la legalidad de la función administrativa desde cuatro frentes fundamentales que eran los siguientes:
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Se protegía, exclusivamente, las situaciones jurídicas sustanciales denominadas derechos subjetivos y, dentro de esta categoría dogmática se tutelaban sólo los de índole administrativo, dejando de lado los intereses legítimos.
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Respecto del ámbito subjetivo, se excluía apriorísticamente, la función administrativa desplegada -aunque fuera excepcionalmente- por otros poderes del Estado -legislativo y judicial- y los entes descentralizados corporativamente (v. gr. colegios profesionales).
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Se dejaba exento de control jurisdiccional de legalidad el vasto ámbito de la discrecionalidad administrativa, de forma congruente con la desprotección de los intereses legítimos como situaciones jurídicas sustanciales.
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Solo se podía impugnar, a tenor del texto constitucional, la actividad formal de las administraciones públicas, quedando exentos importantes filones de la función administrativa como la inactividad u omisiones formales y materiales y las actuaciones materiales6.
Desde esta perspectiva, el constituyente originario manejó una concepción eminentemente revisora u objetiva de la jurisdicción contencioso-administrativa, con un carácter excepcional, donde se impugnaban los actos administrativos de
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efectos concretos o generales. Lejos estaba, todavía, de considerarse ese orden jurisdiccional como una jurisdicción plenaria, subjetiva o de relaciones jurídicoadministrativas7, puesto que, tendrían que transcurrir más de catorce años para que el constituyente derivado o poder reformador de la constitución optará por una justicia administrativa plenamente avanzada.
Mediante la Ley No. 3124 de 25 de junio de 1963, promulgada durante el gobierno de Francisco J. Orlich, se reformó el artículo 49 de la Constitución Política. En virtud de esa enmienda parcial, el legislador, en el ejercicio de su "poder reformador de la Constitución", introdujo en nuestro ordenamiento jurídico una noción de la jurisdicción contencioso-administrativa, en nuestra opinión, totalmente novedosa, completa y dogmáticamente avanzada. En efecto, el artículo 49 de la Constitución, después de la reforma de 1963, representa y encarna el "parágrafo regio del Estado de Derecho" (W. Jellinek), puesto que, permite un control plenario y universal de la función administrativa.
En efecto, a partir de la reforma operada merced a la Ley No. 3124, el artículo 49 de la Constitución Política estipula lo siguiente:
"Artículo 49.- Establécese la jurisdicción contenciosoadministrativa como atribución del Poder Judicial, con el objeto de garantizar la legalidad de la función administrativa del Estado, de sus instituciones y de toda otra entidad de derecho público.
La desviación de poder será motivo de impugnación de los actos administrativos.
La ley protegerá, al menos, los derechos subjetivos y los intereses legítimos de los administrados."
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Como se ve se trata de una "cláusula general" de revisión jurisdiccional de la legalidad de toda la función administrativa, en su perfil positivo (actividad formal, actuaciones materiales o técnicas) y negativo (inactividad material y formal, esto es, omisiones). Al otorgarle al administrado una protección total y universal, se impone la interdicción de cualquier norma legislativa o interpretación judicial tendiente a crear zonas inmunes o exentas del control de legalidad.
Ahora bien, conviene hacer un estudio pormenorizado de todas las vicisitudes acontecidas para que el proyecto de reforma parcial constitucional cristalizara, finalmente, en una ley de la República, veamos.
El proyecto original de Reforma al artículo 49 de la Constitución Política fue presentado a la corriente legislativa por un grupo de diputados8el 13 de noviembre de 1962 y publicado en el diario oficial "La Gaceta" No. 270 del 29 de noviembre de 1962. Resulta relevante transcribir la exposición de motivos y la versión de la reforma contenida en el proyecto original, para ponderar, adecuadamente, y en toda su dimensión, la importante reforma constitucional parcial que comentamos, veamos:
"El artículo 49 de la Constitución Política impide la promulgación de una ley eficiente sobre el juicio contencioso-administrativo. En primer lugar, hace referencia sólo a la actividad del Poder Ejecutivo e instituciones descentralizadas, olvidando que los otros Poderes ejercen a veces función administrativa, que debe...
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