Criterio Nº 10921 (DCA-3173) de Municipalidad de Golfito, 19-09-2007
| Fecha | 19 Septiembre 2007 |
| Emisor | Municipalidad de Golfito |
Al contestar refiérase
al Oficio No. 10921
19 de septiembre, 2007
DCA-3173Señor
Jimmy Cubillo Mora
Alcalde
Municipalidad de Golfito
Estimado señor:
Asunto: Se emite criterio en relación con la consulta formula por la Municipalidad de Golfito mediante oficio AMJ-MG-O-171-2007, referida a la posibilidad de suscribir un convenio con el INCOP para que ese gobierno local asuma la administración y el usufructo del muelle principal de Golfito.
Damos respuesta a su oficio AMJ-MG-O-171-2007, recibido en esta Contraloría General el día 10 de julio pasado.
I.- Motivo de la consulta:
Luego de una exposición de los elementos de hecho que se dan alrededor del caso sometido a nuestro conocimiento, de manera concreta ese gobierno local consulta:
1.- ¿Es viable, constitucional y jurídicamente un convenio entre la Municipalidad y el INCOP, que permita el traslado de la segunda a la primera de la administración y el usufructo del muelle principal de Golfito, junto con sus anexidades, reservándose el INCOP, la rectoría y la superior vigilancia de dichos activos?
2.- ¿Está el INCOP facultado legalmente, así como lo estaría para el muelle para disponer de las propiedades inscritas al folio real # 137111-000, plano catastrado # P-0707247-1987; folio real # 137112-000, plano catastrado # P-0729409-1988 y folio real # 137113-000, plano catastrado # P-0729410-1988, los que integran lo que se conoce como patios del muelle o sus anexidades?
3.- Si lo anterior no tuviese inconvenientes constitucionales ni legales, ¿podría la Municipalidad, en el marco del convenio mencionado, constituir una empresa pública de economía mixta que asuma su ejecución?
4.- ¿Cuál sería, en el contexto de un eventual convenio, la mejor forma de organizar las relaciones de responsabilidad bilateral respecto a temas tales como: manejo, control financiero, inversiones y de definición de los términos de las obligaciones económicas municipales por el usufructo de estos bienes patrimoniados (sic) a nombre del Estado (pago de canon).
5.- ¿Podría, la Municipalidad una vez constituida la empresa pública municipal de economía mixta, financiar parte de sus aportes de capital con recursos de JUDESUR provenientes del impuesto único a las mercancías del Depósito Libre Comercial de Golfito, conforme dispone la Ley N° 7012 reformada mediante la Ley N° 7730?
II.- Criterio de la División:
1) Sobre la viabilidad constitucional y jurídica de suscribir un convenio entre la Municipalidad y el INCOP, que permita el traslado de la segunda a la primera de la administración y el usufructo del muelle principal de Golfito, junto con sus anexidades, reservándose el INCOP, la rectoría y la superior vigilancia de dichos activos:
1.1-) Observación preliminar sobre la naturaleza de nuestro pronunciamiento:
Como observación de primer orden, advertimos que en lo que se refiere a esta consulta en particular, el tema de fondo plantea una discusión jurídica que va más allá del análisis mismo del texto de un posible convenio interinstitucional sujeto al refrendo contralor, porque para dar respuesta a esta inquietud, es preciso delimitar el ámbito de competencias de las instituciones involucradas en el asunto.
En ese sentido aclaramos que, en lo que concierne a la participación de esta Contraloría General en el ejercicio del control previo que ejerce en la revisión de convenios —a partir de lo que establece el artículo 184 de la Constitución Política, el artículo 20 de nuestra ley orgánica, el Reglamento sobre el Refrendo de las Contrataciones de la Administración Pública y más recientemente de lo estipulado en la resolución R-CO-29-20071—, cuando analizamos un convenio suscrito por entidad pública, se parte de que éstos se suscriben dentro del ámbito de competencia de cada institución que asume un cúmulo de obligaciones frente a otra u otras.
En nuestro control previo de legalidad, partimos de que las instituciones solo pueden comprometerse, por medio de la figura de los convenios, a aquellas tareas acordes con el marco de sus competencias constitucionales y legales, aspecto que en todo caso le corresponde definir a cada entidad contraparte. Dichas competencias deben quedar evidenciadas y reflejadas en el documento en cuestión a partir del desarrollo jurídico pertinente, que haga palpable que cada entidad asume un compromiso dentro del ámbito de las potestades legales que el ordenamiento les ha conferido.
De igual forma, nuestro análisis parte del razonamiento de que un convenio interinstitucional no puede suplir una habilitación legal inexistente para asumir un determinado compromiso frente a otra entidad pública. Finalmente, ha dicho nuestra jurisprudencia que en los convenios interadministrativos debe quedar evidenciado un equilibrio entre las prestaciones y obligaciones que asume cada institución participante, aunque dicho equilibrio no implique necesariamente que se deban establecer contraprestaciones directas, inmediatas o exactas.
Es por ello que, desde nuestra perspectiva no le corresponde a este Órgano Contralor dirimir cuál es el ámbito de competencia —tanto del INCOP como de la Municipalidad de Golfito— respecto a la administración del muelle principal de ese cantón. En cambio, el tema esencial de esta consulta resulta acorde con las funciones consultivas encargadas a la Procuraduría General de la República, según las disposiciones de la Ley Orgánica de esa dependencia, Ley N° 6815 del 27 de septiembre de 1982.2 En nuestro criterio, lo procedente entonces es que sea ese órgano, el que defina los alcances de la competencia de las dos entidades públicas que tienen interés en negociar la administración del muelle mencionado.
Así las cosas, emitimos únicamente una opinión jurídica sobre el asunto consultado a manera de colaboración con ese gobierno local.
1.2) Sobre la posibilidad de que la Municipalidad de Golfito asuma la administración del muelle:
La administración del muelle principal del cantón de Golfito estuvo a cargo de la Junta de Administración Portuaria de Golfito por disposición del artículo 48 de la Ley N° 7040, Ley de Presupuesto Extraordinario de la República del 25 de agosto de 1986.3
Dicho artículo, fue declarado inconstitucional y en consecuencia fue anulado del ordenamiento jurídico de conformidad con la resolución de la Sala Constitucional 2005-06854 de las 10:00 horas del 1° de junio de 2005, que en lo que interesa señaló:
“...está claro que la administración de la totalidad de los recursos humanos y materiales, así como los derechos y obligaciones que actualmente posee la llamada Junta de Desarrollo Portuario del Cantón de Golfito, deben ser asumidos por el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP)...”.
Si bien el órgano constitucional no hace un amplio desarrollo de las razones por las...
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