Criterio Nº 1111 (DAGJ-0225) de Consejo Nacional de Cooperativas, 04-02-2004
| Fecha | 04 Febrero 2004 |
| Emisor | Consejo Nacional de Cooperativas |
Al contestar refiérase
al oficio Nº 1111
4 de febrero, 2004
DAGJ-225-2004
Señor
Víctor Hugo Morales Zapata
Secretario Ejecutivo
CONSEJO NACIONAL DE COOPERATIVAS
Estimado señor:
Nos referimos a su oficio recibido en esta oficina el día 4 de noviembre del 2003 mediante el cual plantea una consulta de esta Contraloría General acerca de la capacidad legal del Consejo Nacional de Cooperativas (en adelante CONACOOP) para ceder parte de su patrimonio representado en el derecho que tiene proporcionalmente en el Edificio Cooperativo, “a un ente privado como lo es un fideicomiso”.
De previo a plantear el aspecto de fondo en cuestión, en el referido oficio se hace una relación de hechos compleja que se remonta al año 1992 –aunque no se adjunta ningún antecedente documental sobre el particular– referente a la participación de CONACOOP en el proceso de capitalización de BANCOOP R.L.
Sobre el particular, se hace alusión a las acciones de apoyo seguidas a favor del citado banco, entre ellas la decisión de consentir un segundo gravamen hipotecario sobre la parte proporcional que posee CONACOOP en el Edificio Cooperativo junto con los demás propietarios así como otros gravámenes adicionales que posteriormente se constituyeron, a raíz de lo cual dicho inmueble actualmente está sometido a un proceso de remate para responder por una suma multimillonaria.
Asimismo, se hace referencia a que se han llevado a cabo negociaciones con el fideicomiso que está actuando como acreedor en el mencionado proceso de remate, en cuyo contexto se ha valorado la posibilidad de ceder parte del patrimonio del CONACOOP (representado en el derecho que tiene proporcionalmente en el Edificio Cooperativo) a un fideicomiso.
Vistos los términos de la consulta en cuestión, lo primero que nos permitimos indicarle es que la misma no cumple con dos de los requisitos básicos para acceder a su trámite usual.
Lo anterior por cuanto, de conformidad con la circular de esta Contraloría General de la República Número CO-529 del 26 de mayo del 2000 y publicada en la Gaceta Nº 107 del Lunes 5 de junio del mismo año, se establecieron las disposiciones para la atención de consultas de esta naturaleza.
En dicha circular se fijan los parámetros generales bajo los cuales este Órgano Contralor atiende las consultas que le sean remitidas por parte de los sujetos contemplados en el artículo 29 de su Ley Orgánica, y, según se dispone en su punto 6, en caso de que se incumplan las disposiciones en ella contenida la Contraloría General de la República está facultada para rechazar de plano la gestión.
En el caso de su consulta observamos que no cumple con el punto 4, por cuanto no se adjuntó el respectivo criterio jurídico que contenga la normativa, doctrina y jurisprudencia relacionadas, así como los antecedentes administrativos en los que se fundamenta.
Además, debemos señalarle que por los términos en que la consulta se encuentra planteada, en relación con las acciones que en el pasado ha ejecutado CONACOOP para la capitalización de BANCOOP y la eventual decisión de trasladar a un fideicomiso la administración del derecho patrimonial que CONACOOP posee sobre el Edificio Cooperativo, como uno de sus dueños, involucran decisiones administrativas puntuales e implican la valoración de un caso concreto, a los cuales este Despacho no da trámite por medio de la vía consultiva, toda vez que ello depende de decisiones administrativas muy puntuales en las que esta Contraloría no podría intervenir por la vía señalada.
Sin perjuicio de lo anterior, y en un afán de colaboración, nos permitimos hacer algunas observaciones de carácter totalmente general sobre el tema relacionado con la consulta, con la expresa advertencia de que, por las razones indicadas supra, no se trata de un criterio vinculante de los contemplados en el artículo 29 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, sino simplemente de una opinión jurídica orientada al fin de colaboración señalado.
El oficio que aquí nos ocupa indica en su parte final que el punto que genera algunas dudas es la posibilidad legal del CONACOOP para constituir fideicomisos, en este caso cediendo la administración de bienes inmuebles de su propiedad.
Para efectos de determinar esa posibilidad legal, lo primero que debe tenerse claro es la naturaleza jurídica del CONACOOP, aspecto que, como es sabido, es competencia de la Procuraduría General de la República definirlo. Conviene entonces tener presentes los criterios emanados de dicho órgano consultivo en relación con el tema que aquí interesa. En cuanto a la definición de la naturaleza jurídica que ostenta del CONACOOP, se ha indicado:
“Según se desprende del artículo 136 de la Ley Nº 6756 de 5 de mayo de 1982, el Consejo Nacional de Cooperativas se constituye como un organismo de delegados del sector cooperativo, que elige a los representantes del movimiento cooperativo dentro del seno de la Junta Directiva del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo. Tal organismo goza desde el punto de vista jurídico, de personería jurídica propia, y tiene el carácter de ente público no estatal.
Al respecto establece el artículo 136: "El Consejo Nacional de Cooperativas, cuyo nombre podrá abreviarse "CONACOOP", es un organismo de delegados del sector cooperativo, que elige a los representantes del movimiento en la Junta Directiva del Instituto, vigila su actuación y da normas sobre política a seguir. Tendrá personería jurídica propia con carácter de ente público no estatal.( ... ) "
Tal y como consta en las actas legislativas correspondientes a las discusiones de las reformas de la Ley Nº 4179 de 22 de agosto de 1968 y sus reformas y así se desprende de la norma transcrita, el Consejo Nacional de Cooperativas tiene la connotación de una entidad deliberativa y representativa, es decir, está constituido como un organismo cooperativo de representación a nivel nacional.
En cuanto a las funciones propias del CONACOOP, el artículo 137 de la Ley asigna entre otras, las siguientes:
a- Aprobar los reglamentos internos para su funcionamiento.
b- Elegir y remover, en su caso, a los representantes del sector cooperativo ante la Junta Directiva del Instituto.
c- Actuar como cuerpo representativo de las asambleas y nombrar a su secretario ejecutivo.
d- Cumplir las disposiciones y resoluciones del Congreso Anual Cooperativo.
e- Servir de organismo consultor para el Infocoop.
f- Servir de mediador en las diferencias que puedan suscitarse entre la Junta Directiva, la Dirección Ejecutiva y las cooperativas del país.
g- Propiciar el acercamiento y las mejores relaciones entre los diferentes sectores y entidades cooperativas superiores.
Puede afirmarse entonces que el Consejo Nacional de Cooperativas, como órgano deliberativo y de representación del sector cooperativo, se constituye en un organismo mediador de los intereses del sector cooperativo dentro de los aparatos del Estado. (Dictamen Nº C-039-97 del 5 de marzo de 1997).
Como se advierte, la Procuraduría General se ha pronunciado en el sentido de que el Consejo Nacional de Cooperativas es un ente público no estatal, que por esa naturaleza jurídica se rige en principio por su propia ley orgánica o de creación. Establecido lo anterior, resulta también ilustrativo retomar otro dictamen posterior, que desarrolla justamente los rasgos característicos de esta clase de entes, con referencia expresa al CONACOOP, el cual se transcribe en lo conducente:
“...conviene dar un panorama doctrinario en lo que toca a la distinción que se hace de personas jurídicas públicas estatales y no estatales. Para el tratadista argentino DROMI, las características jurídicas de estas personas de derecho público serían:
...
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