Criterio Nº 16225 (DAGJ-1859) de - , 17-11-2006
| Fecha | 17 Noviembre 2006 |
| Emisor | - |
DIVISIÓN DE ASESORIA Y GESTION JURÍDICA
Al contestar refiérase
al oficio N° 16225
22 de noviembre del 2006
DAGJ-1859-2006
Licenciada
Silma Bolaños Cerdas
Jefa de Área
Comisión Permanente de Asuntos Económicos
ASAMBLEA LEGISLATIVA
Estimada señora:
En respuesta su oficio de fecha 04 de octubre del año en curso recibido en esta Contraloría General el mismo día mediante el cual solicita el criterio de esta Contraloría General sobre el proyecto de ley denominado “LEY DE CAPITALIZACIÓN DEL BANCO CENTRAL DE COSTA RICA”, que actualmente se tramita bajo el expediente Nº 16.131, para el cual el día 09 de octubre del año en curso solicitamos un prórroga de ocho día hábiles más, procedimos a remitirle nuestras observaciones mediante DAGJ-1752-2006 (oficio N°151173) de fecha 27 de octubre del 2006 y en el punto 6° del mismo, indicamos que “…dada la complejidad del presente asunto, el presente oficio será complementado y adicionado por un documento que está elaborando la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de esta Contraloría, el cual lo estaremos remitiendo en los próximos días a esa Comisión…”.
Así las cosas, según lo indicado, por este medio procedemos a transcribirle el oficio FOE-SAF-0116 de fecha 17 de noviembre del 2006 de marras, que emitiere el Área de Fiscalización del Sistema de Administración Financiera de la República de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de esta Contraloría General, suscrito por su Gerente, Lic. Federico Castro Páez:
“…Nos referimos a la audiencia conferida por esa División, respecto del proyecto de Ley No. 16131 “Ley de Capitalización del Banco Central de Costa Rica”, mediante el cual se pretende entre otros objetivos, que el BCCR pueda cumplir con uno de sus principales fines, cual es el de mantener la estabilidad interna de la economía, mediante el control de la inflación. Asimismo, se persigue la consolidación de la gestión de la deuda pública en las dependencias del Ministerio de Hacienda, profundizar el mercado de títulos de deuda pública, y una mayor capacidad para el manejo de su deuda, al reducir, el grado de competencia con el Banco Central en la captación de recursos en mercado primario.
Para cumplir con tales cometidos, dicha iniciativa legal se estructura en tres capítulos, el primero de ellos se denomina “Capitalización al Banco Central”, y pretende las regulaciones generales en torno a los mecanismos para que el Gobierno Central contraiga los pasivos del Banco Central. El segundo capítulo “Mecanismo de Estabilización Monetaria y Rendición de Cuentas” pretende atender el tema concreto de las pérdidas del BCCR y la rendición de cuentas de dicha entidad ente el Congreso y el tercer capítulo: “Gestión Financiera y organización de Mercados Bursátiles” pretende variaciones en las acciones del BCCR dirigidas a la ejecución de operaciones de mercado abierto.
En tal sentido, de seguido se organizan una serie de párrafos temáticos respecto de esta iniciativa legal, abordando por un lado los aspectos técnico-económicos asociados, con énfasis en los temas de las limitaciones al endeudamiento y a la emisión monetaria inorgánica, pérdidas e inflación, y por otro, algunos elementos jurídicos con acento en la reserva legal en el régimen de endeudamiento público.
A) Aspectos técnico-económicos.
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Descripción del problema.
A lo largo de muchos años el Banco Central de Costa Rica (BCCR) ha estado acumulando pérdidas, sufriendo un proceso de descapitalización y endeudamiento casi continuos. Para el cierre del 2005, el capital de la institución era de un valor negativo por ¢ 1.046.896.9 millones, es decir, más de un billón de colones negativos. Sus pasivos alcanzan a –¢ 2.386.384 millones, aproximadamente un 25% del PIB.
Aquellos que involucran costo, según información del proyecto, representan cerca de un 14% del PIB (¢ 1.329.161 millones). La acumulación de pérdidas es un indicador de que la situación patrimonial no puede revertirse por sí sola, de continuar operando el BCCR bajo los estándares que ha seguido hasta ahora. Antes al contrario, sin cambio en tales esquemas se esperaría que se agrave.
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Origen y evolución del problema.
Se ha sostenido el origen fiscal o cuasi fiscal de estas pérdidas, por motivo de operaciones que se cargaron al BCCR en favor de otros sujetos de la economía, las cuales generaron gastos sin contraparte de ingresos. Adicionalmente, se sostiene también que el BCCR ha incurrido en costos del ajuste por los desequilibrios en la demanda interna, en especial por el déficit fiscal lo que indirectamente le da este origen a las pérdidas.
Con la creciente integración financiera de la economía, el énfasis sobre las causas se ha estado dirigiendo a la política monetaria y cambiaria, en la cual se hace imposible el control simultáneo de los agregados monetarios y el tipo de cambio. Simétricamente, las pérdidas han impedido reducir los índices de inflación en el país, siendo que el Banco financia las mismas con la combinación de emisión monetaria y de títulos valores.
Entre 1995 y 2005 se observa una descapitalización por –¢ 1.057.634.7 millones, esto es, algo más de un billón de colones. Gran parte de este monto tiene naturaleza puramente contable, dado que ya para 1995 el BCCR había acumulado una fuerte descapitalización que no se reflejaba así en los estados financieros.
Grosso modo, se puede estimar en 1% del PIB el monto medio anual de déficit de la institución en ese decenio (entendido como descapitalización), sin embargo, una vez que se obvian las transferencias recibidas del Gobierno Central, la suma alcanza algo más del 1.5% por período.
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Soluciones anteriores y su efectividad
Conforme a las explicaciones de tipo fiscal, se han ejecutado soluciones parciales de esa naturaleza. Entre ellas, la asignación de ciertos ingresos fiscales o para fiscales, y en especial transferencias realizadas a partir de 1999, de acuerdo con el artículo 175 de la LOBCCR y autorización en Ley de Presupuesto 2004 No. 8398.
Estas partidas han tenido impacto sustancial en las cuentas de balance del BCCR, aun cuando no han bastado para al menos sostener la situación patrimonial. En la “exposición de motivos” se aduce la insuficiencia de estos recursos para el cuadro original de descapitalización, lo que estimamos tuvo efectivamente su incidencia. Otra causa, también anotada por el proyecto, es “el fuerte incremento en la absorción monetaria entre la fecha de los acuerdos y el momento en que fueron realizados estos pagos”, hecho muy relevante en especial por las fuertes operaciones de control monetario ejercidas en los primeros meses de 1999 para neutralizar las entradas de capital oficial y no oficial. Dichas intervenciones se han dado en forma sustancial a lo largo del período subsiguiente a la emisión de la Ley 7558, en parte asociadas a la colocación de bonos externos por el Gobierno de la República.
Diferentes documentos han apuntado a estas operaciones del Banco Central como causa de las emisiones de pasivos con costo, generadores de déficit. Lo cual hace ver un problema de fondo asociado a la política cambiaria y monetaria prevaleciente en el período. Es así que, simulaciones realizadas en la esfera técnica, muestran que los pasivos con costo del BCCR tienen una tendencia inherente a aumentar bajo tal esquema, aun sin considerar intervenciones extraordinarias de la institución.
De esta manera, las transferencias del Presupuesto han permitido al BCCR reducir sus pérdidas en comparación con lo que habrían sido Pero esta hipótesis indica un proceso subyacente de generación de déficit de mayor intensidad, en especial por entradas de capital y...
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