Criterio Nº 3607 (FOE-FEC-0208) de Procuraduria General de La Republica, 02-04-2004
| Fecha | 02 Abril 2004 |
| Emisor | Procuraduria General de La Republica |
2 de abril, 2004
FOE-FEC-208
Doctora
Magda Inés Rojas Chaves
Procuradora Asesora
PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPUBLICA
Estimada señora:
Asunto: Se atiende audiencia relacionada sobre consulta formulada por la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, en relación con la aplicación de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos a las empresas públicas constituidas al amparo del artículo 55 de la Ley Nro. 7732.
Nos referimos a su oficio Nro ADPb-698-2004, de fecha 25 de marzo, recibido en esta Contraloría General el 26 de ese mismo mes, en el que nos concede un plazo de cinco días hábiles, para que, de considerarlo pertinente, emitamos nuestro criterio en relación con una consulta planteada por la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, sobre la sujeción de la Operadora de Pensiones Complementarias y de Capitalización Laboral de la Caja Costarricense de Seguro Social, así como de otras operadoras de entes públicos, a esa Autoridad Presupuestaria.
La Asesoría Legal de la Autoridad Presupuestaria, en el oficio Nro. AJ-124-2004 del 3 de marzo del 2004, señala que si la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) está exenta de la aplicación de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos Nro 8131 (LAFPP), con excepción del deber de informar al Ministerio de Hacienda, para los estudios correspondientes, su Operadora de Pensiones también se encuentra excluida de dicha Ley, por ser parte del esquema administrativo del ente fundador.
En primera instancia debemos aclarar que en vista de que, además de la Operadora de Pensiones de la CCSS se encuentran otras sociedades anónimas conformadas al amparo del artículo 55 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores, y del artículo 74 de la Ley de Protección al Trabajador, las cuales deben ser tratadas en igualdad de condiciones jurídicas –conforme se va a desarrollar en este oficio- vamos a realizar un análisis genérico sobre la aplicación de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos a éste tipo de empresas públicas, haciendo referencia en algún momento sólo a las creadas por el artículo 55; sin embargo, debe entenderse que los comentarios se realizan hacia todas las sociedades conformadas por los bancos públicos, el Instituto Nacional de Seguros y por la Caja Costarricense de Seguro Social.
1. Sobre los fines y el ámbito de aplicación de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos:
La Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos, regula el proceso de administración financiera del Estado, y el proceso de gestión presupuestaria. Se trata de una legislación que viene a uniformar el marco de acción de la Administración Activa, con la finalidad de “Propiciar que la obtención y aplicación de los recursos públicos se realicen según los principios de economía, eficiencia y eficacia” y de “Desarrollar sistemas que faciliten información oportuna y confiable sobre el comportamiento financiero del sector público nacional, como apoyo a los procesos de toma de decisiones y evaluación de la gestión”, contemplando a su vez el marco de responsabilidades atribuidas a cada instancia administrativa (Ver artículo 3).
Para efectos de interpretar los alcances de la ley, podría decirse que se encuentra estructurada en cuatro partes: la primera relativa a los aspectos generales de la Administración Financiera y presupuestos públicos; la segunda relacionada con el sistema de Administración Financiera y con el Sistema de Administración de Bienes y Contratación Administrativa, la tercera contempla el régimen de responsabilidad; y la cuarta contiene las disposiciones finales, modificaciones, derogaciones y transitorios. Se trata de normas relacionadas con tareas de control y evaluación de la ejecución presupuestaria y de la gestión financiera en general de la Administración Pública, que deben ser desarrolladas por la propia Administración activa.
El cumplimiento de estas disposiciones, se encuentra dirigido a los órganos y entes administradores o custodios de los fondos públicos, que se detallan en el artículo 1 de dicha ley, específicamente a:
-
La Administración Central, constituida por el Poder Ejecutivo y sus dependencias.
-
Los poderes Legislativo y Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, sus dependencias y órganos auxiliares, sin perjuicio del principio de separación de Poderes estatuido en la Constitución Política.
-
La Administración Descentralizada y las empresas públicas del Estado.
Este mismo artículo establece que en el caso de las universidades estatales, las municipalidades y la Caja Costarricense de Seguro Social, únicamente se aplicará la ley en cuanto al cumplimiento de los principios establecidos en el título II, que corresponde a la materia de responsabilidades y a proporcionar la información requerida por el Ministerio de Hacienda para sus estudios.
De igual forma establece que la ley se aplicará, en lo que concierne, a los entes públicos no estatales, las sociedades con participación minoritaria del sector público y las entidades privadas, en relación con los recursos de la Hacienda Pública que administren o dispongan, por cualquier título, para conseguir sus fines y que hayan sido transferidos o puestos a su disposición, mediante partida o norma presupuestaria, por los órganos detallados en ese artículo, o por los presupuestos institucionales de los bancos del Estado.
De manera expresa se excluye de la aplicación de la ley a los bancos públicos, excepto en lo correspondiente al trámite de aprobación de sus presupuestos, así como a lo referente al suministro de información, y al régimen de responsabilidad.
En lo que aquí interesa resaltar, queda claro entonces que las “empresas públicas” se encuentran sometidas a la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, por así disponerse expresamente en el inciso c) antes citado.
2. Las sociedades anónimas creadas al amparo del artículo 55 de la Ley Nro. 7732 son “empresas públicas” y por ende sujetas a la Ley Nro. 8131.
El artículo 55 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores Nro. 7732, autoriza al Instituto Nacional de Seguros y cada uno de los bancos públicos a constituir sendas sociedades, con el fin único de operar su propio puesto de bolsa, así como constituir una sociedad administradora de fondos de inversión y una operadora de pensiones, en los términos establecidos en esa Ley, y en la Nro. 7523, según corresponda.
Ese mismo numeral señala que:
“En tales casos, los puestos, las sociedades administradoras de fondos de inversión y las operadoras de pensiones, deberán mantener sus operaciones y su contabilidad totalmente independiente de la institución a la que pertenecen. Esta disposición se aplicará igualmente a los puestos de bolsa privados, en relación con sus socios y con otras sociedades pertenecientes al mismo grupo de interés económico”. (El destacado es nuestro).
De esta forma se desprende que lo que autoriza la ley es que cada una de las instituciones ahí citadas, constituyan puestos de bolsa, sociedades administradores de fondos de inversión y operadoras de pensiones, pero en forma “totalmente independiente” en cuanto a sus operaciones y su contabilidad, o sea, la intención es que esas sociedades tengan independencia administrativa y presupuestaria con respecto a la institución que las crea.
Posteriormente, el Poder Ejecutivo mediante el Decreto Ejecutivo Nro. 27503-H, publicado en el Alcance 92-A a La Gaceta Nro. 245 del 17 de diciembre de 1998, promulgó el “Reglamento para la constitución de los puestos de bolsa, sociedades administradoras de fondos y operadoras de pensiones complementarias de los bancos públicos y del Instituto Nacional de Seguros”, considerando lo siguiente:
“(...) II. Que por razones de interés público, resulta conveniente que el Poder...
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