Desafíos y dilemas jurídicos de la transferencia de competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades
| Autor | Dr. Ernesto Jinesta |
| Páginas | 898-912 |
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La reforma parcial del artículo 170 del texto constitucional por la Ley No. 8106 del 3 de junio del 2001 representa el reto político y administrativo más trascendente del devenir institucional de nuestro país en los últimos cincuenta y tres años en que ha estado en vigencia la Constitución Política del 7 de noviembre de 1949, puesto que, representa una verdadera y profunda
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reforma del Estado. Probablemente, todavía, en las instancias políticas no se ha cobrado conciencia del enorme impacto de esta reforma en la configuración general y futura de las administraciones públicas, del Estado y de la sociedad costarricense. Como consecuencia de la reforma, las entidades territoriales o locales se proyectan como poderosos centros de conformación del desarrollo socioeconómico en el próximo siglo, claro está, si saben asumir adecuada y responsablemente, los deberes y obligaciones que les han sido asignados por el constituyente derivado del 2001. Si los municipios, y sobre todo, sus órganos de gobierno -Concejos y Alcaldes- no saben aprovechar esta oportunidad histórica para dinamizar el régimen municipal imprimiéndole una papel protagónico y activo en la consolidación de un Estado Social y Democrático de Derecho y, por consecuencia, no abordan con planificación las nuevas obligaciones y responsabilidadades, el Estado costarricense correrá serio peligro y hasta, eventualmente, podría sufrir una crisis o colapso de incalculables consecuencias. Afortunadamente, la transferencia de competencias y servicios públicos ha sido diseñada por el constituyente derivado como un proceso paulatino y progresivo cuyo éxito dependerá, en muy buena parte, de la consistencia, coherencia y rigor técnico de las leyes que lo implementarán, sin perder de perspectiva, desde luego, la ejecución misma del proceso que debe estar muy bien concebida y administrada por los sujetos que intervienen en el proceso de transferencia. Son múltiples los retos humanos, jurídicos, financieros o presupuestarios y materiales que le plantea la reforma a la clase política y burocrática de nuestro país, los cuales deben ser superados de forma airosa en aras de una mayor cuota de democratización y participación directa de los ciudadanos en la gestión pública y ,desde luego, de la supervivencia, continuidad u consolidación del Estado costarricense surgido después de la fundación de la Segunda República. De momento, nos ocuparemos, en el presente artículo, de la sistematización del proceso de transferencia de competencias y de los principales retos o desafíos de carácter jurídico inherentes al mismo, sin un ánimo exhaustivo.
En nuestro país hemos experimentado un fortalecimiento paulatino y lento de la descentralización territorial, puesto que, aunque el constituyente de 1949 optó, claramente, por la autonomía de las corporaciones municipales es hasta veinte años después que se promulgó el primer código municipal (Ley No. 4574 del 4 de mayo de 1970 -actualmente derogada-) jalonado por los diversos congresos municipales que se verificaron antes de esa fecha. El Código Municipal del 70, realmente, no desarrolló de forma adecuada la
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autonomía de las municipalidades, como tampoco lo ha hecho el Código vigente (Ley No. 7794 del 30 de abril de 1998) que, únicamente, introdujo algunas modificaciones de carácter cosmético y otras que tratan de consolidar una mayor democracia participativa, tales como la elección directa de los alcaldes y los mecanismos de participación popular como el referéndum, el plebiscito y el cabildo abierto. Evidentemente, a tal circunstancia obedece que los ayuntamientos, tradicionalmente, hayan ejercitado competencias y prestado servicios públicos marginales o residuales desde la mitad del siglo antepasado, así como su desteñido papel en la vida política y administrativa del país. Es con la reforma parcial al artículo 170 de la Constitución Política, mediante la Ley No. 8106 del 3 de junio del 2001, cuando se da el primer paso firme y relevante para la consolidación efectiva de la descentralización territorial, hito histórico que acontece más de cincuenta años después de la entrada en vigencia de nuestra Carta Magna. La cuestión a plantearse es la siguiente ¿Por qué razón tuvimos que esperarnos más de cincuenta años para fortalecer el régimen municipal que el constituyente del 49 decidió resucitar?
El constituyente derivado del 2001, en el numeral 170 del código político, hace referencia, por lo menos en dos ocasiones, al concepto de "traslado de competencias" (párrafos segundos del artículo y del transitorio). Desde esa perspectiva, ese concepto poco técnico y vago, debe ser delimitado y perfilado desde el punto de vista jurídico.
En realidad, el constituyente se está refiriendo a una descentralización de las competencias actualmente ejercidas por la Administración Pública Central, esto es, el Estado. La descentralización, desde un punto de vista dogmático, se define como "...la transferencia intersubjetiva y definitiva de la titularidad y ejercicio de competencias específicas y exclusivas"2.
Consecuentemente, el quid en la interpretación del numeral 170 CP según su nueva redacción, consiste en determinar, si lo descrito en su contenido se conforma con la definición ofrecida. Evidentemente, estamos ante una transferencia intersubjetiva, puesto que, al abordar el tema de los sujetos veremos como se trata de una transferencia de competencias del ente público mayor o Estado a los entes públicos menores descentralizados territorialmente, denominados municipalidades, siendo que ambos polos subjetivos se encuentran debidamente personificados. La transferencia de
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competencias a que se refiere el constituyente derivado es definitiva, no es provisional o temporal, sin que esa característica se vea atenuada por el carácter progresivo o gradual del proceso diseñado -a tenor del transitorio la asignación presupuestaria será progresiva y deberá ser, indefectiblemente, precedida por una ley que especifique las competencias a trasladarse, en concreto se trata de siete leyes especiales-. El precepto constitucional se refiere a la transferencia de la titularidad y del ejercicio de las competencias, siendo que los órganos del Estado -v. gr. ministerios- no conservan la titularidad de la competencia que es transferida por la respectiva ley especial de modo que no puede darse, bajo ningún concepto, una reversión o recuperación de la competencia, esto es, una vez "localizada" o "municipalizada" la competencia, por vía de ley especial, solamente podrá ser nacionalizada mediante otra ley. Ni siquiera un ejercicio ineficaz o deficiente puede justificar que la competencia vuelva en cabeza del Estado y sus órganos. Resulta obvio que las competencias que serán transferidas serán específicas y técnicas y que ejercerán exclusivamente las corporaciones municipales a efecto de evitar la duplicidad administrativa.
En el Voto No. 3493-2002 de las 14:41 hrs. del 17 de abril del 2002, la Sala Constitucional, al evacuar la consulta legislativa facultativa de constitucionalidad del proyecto de ley general de transferencia de competencias (expediente legislativo No. 14.310), señaló con meridiana claridad que "...el sentido de la reforma es el de trasladar la titularidad de algunas competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades y no solo su ejercicio, con todas las garantías del principio de autonomía municipal...".
Como se ve, la reforma constitucional tiende, básicamente, a fortalecer y, sobre todo, a intensificar o incrementar la descentralización territorial existente hasta antes de la reforma. Realmente, hasta ahora podemos hablar en nuestro sistema jurídico de una verdadera y efectiva descentralización territorial, la cual merecerá, ciertamente, esos adjetivos hasta cuando sea concluido el proceso progresivo y gradual previsto en el artículo 170 CP, esto es, en unos ocho o diez años plazo, antes de ese lapso sería ilusorio, aún, hablar de una descentralización territorial acabada.
La Sala Constitucional en el Voto No. 10134-2000 de las 8:58 hrs. del 17 de noviembre del dos mil, al evacuar la consulta legislativa sobre el proyecto de reforma parcial del artículo 170 CP, consideró que lo fundamental del mismo "...es instrumentar una descentralización de funciones, pasando al orden local las que hoy día están en manos del Poder Ejecutivo, y complementariamente, transferir recursos financieros a las municipalidades, para que se encarguen de prestar esos servicios o de administrar esas competencias." y luego agrega que lo promovido es...
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