22 de noviembre, 2012
C-277-2012
Señora
Emma Zúñiga Valverde
Secretaria Junta Directiva
Caja Costarricense de Seguro Social
Estimada señora:
Me refiero a su atento oficio N. 44.547 de 24 de septiembre último, mediante el cual comunica el artículo 3 de la sesión N. 8601, celebrada el 20 de septiembre de este año, sesión en la cual la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social conoció el criterio de la Dirección Jurídica de esa Institución sobre el artículo 78 de la Ley de Protección al Trabajador y acordó consultar el criterio de la Procuraduría General de la República sobre:
“a) ¿Si en efecto tal y como lo señala la Dirección Jurídica Institucional, no procede el cobro retroactivo alguno por parte de la Caja Costarricense de Seguro Social y contra el Estado (sic), para el cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 78 de la Ley de Protección al Trabajador?
b) Relacionado con lo anterior indicar si el fundamento esbozado por la Dirección Jurídica para no realizar tal cobro retroactivo es correcto?, por saber, que aunque la Ley de comentario y, en consecuencia, el artículo 78 de la misma fue publicada desde el 18 de febrero del año 2000, el Reglamento que operativiza dicha norma legal fue publicado hasta el día 2 de marzo del año 2012, dado que es a partir del mismo que se regula de forma específica y gradual el porcentaje y año a partir de los que se dará cumplimiento a lo dispuesto en el mencionado artículo 78 legal, donde se señala un 15% a partir del año 2013, un 7% a partir del año 2015 y un 15% a partir del año 2017”.
Adjunta Ud. el criterio de la Dirección Jurídica, oficio N. DJ-5024-2012, en el cual se indica que el artículo 78 de la Ley de Protección al Trabajador tiene como propósito fortalecer, financiera e institucionalmente, el sistema de seguridad social en protección de los trabajadores y universalizar la cobertura de la seguridad social a los sectores de trabajadores no asalariados en condiciones de pobreza. La norma obliga a las empresas del Estado a contribuir con un aporte hasta del 15% de sus utilidades, correspondiéndole al Poder Ejecutivo determinar el monto de la contribución, con base en las recomendaciones actuariales que realice la CCSS. La Ley de Protección al Trabajador entró en vigencia el mismo día de su publicación en el Diario Oficial La Gaceta de 18 de febrero de 2000, momento a partir del cual produce sus efectos jurídicos. Al ser el artículo 78 parte integral de dicho cuerpo normativo, tiene vigencia desde la publicación de la Ley, el 18 de febrero de 2000. No obstante, agrega que el artículo delega en el Poder Ejecutivo el fijar los porcentajes para la contribución, de acuerdo con la recomendación actuarial que realice la Caja. Por lo que estima que el artículo contiene una situación que impide su aplicación hasta tanto el Poder Ejecutivo no emita el Decreto. Agrega que del informe emitido por los personeros de la Institución, con ocasión del Recurso de Amparo N. 09-011725-0007-CO, la Caja ha realizado actuaciones para establecer los parámetros para graduar la contribución establecida en el artículo 78. Pero no es sino cuando el Poder Ejecutivo emite el Decreto que se precisa la obligación de las empresas del Estado, por lo que no es sino en el año 2013 que la Institución recibirá los primeros ingresos establecidos en el artículo 78 de la Ley de Protección al Trabajador, por lo que la Institución dejó de percibir una suma importante desde la publicación de la Ley hasta la fecha del Decreto que regula el artículo 78. Recomienda que no procede la retroactividad de la contribución establecida en el artículo 78 de la Ley de Protección al Trabajador porque fue hasta el 2 de marzo de 2012 que el Poder Ejecutivo “decretaron mediante el Diario Oficial La Gaceta N. 45, la forma gradual de la contribución que las empresas del Estado deben aportar con el propósito de fortalecer el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Institución, en cuanto a su financiamiento y para universalizar la cobertura de la Caja Costarricense del Seguro Social a los sectores de trabajadores no asalariados en condiciones de pobreza, según lo estipulado en el artículo 78, Ley N. 7983, Ley de Protección al Trabajador de la siguiente manera: 1.- un 5% a partir del año 2013, 2), un 7% a partir del año 2015 y 3) un 15% a partir del año 2017”.
De previo a referirnos al fondo del asunto, procede llamar la atención sobre la forma en que está planteada la consulta. Se solicita de la Procuraduría un pronunciamiento sobre la procedencia jurídica de la opinión rendida por la Dirección Jurídica Institucional. En vez de plantearse una duda concreta, se pretende que la Procuraduría determine si el fundamento jurídico sostenido por esa Dirección es “correcto”, si lleva razón al sostener que no es posible un cobro retroactivo. Solicitud que no se enmarca dentro de las competencias de esta Institución en tanto no es función de la Procuraduría el analizar los criterios jurídicos elaborados por las asesorías de los órganos y entes de la Administración Pública. Al respecto, es preciso recordar que la función consultiva de la Procuraduría tiene como objeto esclarecer a la Administración sobre el contenido y alcance de las normas jurídicas, determinando cuál es la interpretación correspondiente a dichas normas; así como sobre el ejercicio de la competencia de la autoridad administrativa. Su obligación es señalar cuál es la norma jurídica aplicable y cuáles son los derechos y obligaciones que para la Administración derivan de esa norma.
La Procuraduría analiza el punto planteado, partiendo de que el artículo 78 de la Ley de Protección al Trabajador establece una contribución de naturaleza parafiscal. Al definir los elementos estructurales de este tributo, el legislador remitió al Poder Ejecutivo para que precisara la tarifa dentro de un límite máximo del 15 por ciento. Delegación que condiciona la eficacia de la norma legal. En ausencia de precisión de la tarifa con anterioridad al Decreto Ejecutivo N. 37127 del 30 de abril del presente año y para los años anteriores a 2013, el tributo no puede ser cobrado.
A-. UN TRIBUTO PARAFISCAL
Dispone el artículo 78 de la Ley de Protección al Trabajador:
“ ARTÍCULO 78.-
Recursos para el fortalecimiento del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte . Establécese una contribución hasta del quince por ciento (15%) de las utilidades de las empresas públicas del Estado, con el propósito de fortalecer el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS, en cuanto a su financiamiento y para universalizar la cobertura de la CCSS a los sectores de trabajadores no asalariados en condiciones de pobreza. El monto de la contribución será establecido por el Poder Ejecutivo, según la recomendación que realizará la CCSS conforme a los estudios actuariales”.
Se establece el deber de las empresas públicas estatales de contribuir con el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social. Se trata de una imposición de naturaleza tributaria, dirigida a satisfacer fines sociales a cargo de una entidad autónoma con presupuesto propio. La particularidad de esos recursos es que no ingresan al presupuesto estatal: la contribución es de carácter parafiscal. En efecto, se trata de una obligación impuesta coactivamente por el Estado en ejercicio de su potestad de imperio. Por lo que reúne los requisitos indispensables para considerar que se está ante una imposición tributaria. Como es sabido, se utiliza el concepto de parafiscalidad para hacer referencia a la contribución destinada a cumplir un fin específico, que constituye la razón de ser de la obligación. La particularidad del tributo parafiscal consiste en que no es administrado por órganos...
