C-239-87
3 de diciembre de 1987
CONSULTANTE: Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico
Se solicita a esta Procuraduría General el dictamen a que se refiere el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública dictado por la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico en diferentes fechas de los años 1984 y 1985.
Como se podrá observar el dictamen requerido es favorable a la declaratoria de nulidad absoluta, por ser ésta evidente y manifiesta de los actos sometidos a nuestra consideración, luego de que se concluyó la tramitación que el ordenamiento jurídico exige, por parte del Organo Director del Procedimiento designado por la actual Junta Directiva del INCOP. Conforme con lo anterior, nuestro análisis contempló los siguientes acuerdos de la Junta Directiva anterior:
a) Acuerdo Número 7 de la Sesión Nº 1362 del 24 de octubre de 1984;
b) Acuerdo Número 11 de la Sesión Nº 1385 del 9 de enero de 1985;
c) Acuerdo Número 3 de la Sesión Nº 1395 del 13 de febrero de 1985;
ch ) Acuerdo Número 4 de la Sesión Nº 1442 de 24 de julio de 1985;
d) Acuerdo Número 1 de la Sesión Nº 1445 del 7 de agosto de 1985 y
e) Acuerdo Número 1 de la Sesión Nº 1477 del 14 de agosto de 1985.
Establecido lo anterior, sería preciso realizar una amplia referencia a cuestiones puramente doctrinales respecto del régimen de las nulidades, especialmente el relativo a la nulidad absoluta, evidente y manifiesta conforme a la calificación de nuestra Ley General de la Administración Pública. Sin embargo, dada la similitud existente entre este caso y el dictaminado mediante oficio C-140-87 del 14 de julio de este mismo año relacionado con el Contrato de Cesión de Crédito y Garantías entre esa misma Institución y la empresa denominada Oleos de Costa Rica S.A. y por tratarse de un tema no necesario de este tipo de dictámenes prescindiremos de tal punto, para lo cual tendremos por incorporados a éste los argumentos esbozados en el citado estudio.
ANALISIS DEL CASO SOMETIDO A NUESTRA CONSIDERACION.
A. ANTECEDENTES:
Con ocasión de la visita que hiciera a Europa en el año de 1983 el entonces Presidente de la República don Luis Alberto Monge Alvarez, fue suscrito en la ciudad de Roma un convenio entre la República italiana y nuestro gobierno.
Dicho instrumento fue denominado Convenio Marco de Cooperación en el cual se determinaron ciertas áreas en las que operaría el mismo. Tal y como lo estableció la Contraloría General de la República y esta misma Procuraduría General en el dictamen citado líneas arriba, dicho instrumento no contempló, como una de las áreas en las que regiría, la adquisición o instalación de diques flotantes. Además de lo anterior, es preciso destacar que el citado convenio no adquirió eficacia con la sola aprobación legislativa, toda vez que dicho requisito (la eficacia) se operaría luego del canje de notas que, por la vía diplomática, ambos gobiernos realizarían y en las que se comunicaría el cumplimiento de los requisitos conforme al ordenamiento jurídico de cada uno de los estados. Según lo destacó el Procurador General de la República en su oportunidad, dictamen C-214-86 del 14 de agosto de 1986, en vista de que el mencionado canje de notas no se produjo, el convenio no entró en vigencia para nuestro país.
No obstante lo anterior, mediante la emisión de un protocolo, ambos gobiernos iniciaron la ejecución del expresado instrumento. En este protocolo ejecutivo, se incluyó, como proyecto a desarrollar con base en el Convenio de Cooperación, la instalación y operación de un dique flotante en el Puerto de Caldera. Ahora bien, el Poder Ejecutivo, mediante Decreto número 15.700-RE de fecha 23 de julio de 1984, publicó el protocolo mencionado pretendiendo darle vigencia con respecto a nuestro país.
Como una derivación de la puesta en ejecución de los anteriores instrumentos, se inicia la emisión de una serie de actos por parte de la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Puertos que son, justamente, los cuestionados ahora. Así las cosas, procederemos de inmediato a exponer, cronológicamente, los actos mencionados}, así como aquéllos que se produjeron sin la intervención de la Junta Directiva del INCOP, pero que tienen relación con los aspectos contemplados en los primeros. Para ello, nos fundamentaremos en el estudio efectuado por la Contraloría General de la República respecto de esta misma materia y que consta en el oficio número 8031 del 5 de julio de este mismo año, suscrito por la Licda. Aracelly Pacheco Salazar, Directora del Departamento Legal, por ser este estudio fiel reflejo de la realidad. En este oficio, el Órgano Contralor estableció la siguiente cronología, la cual no sólo compartimos sino que hacemos nuestra, para los efectos de nuestro trabajo:
"D. El 24 de octubre de 1984, mediante acuerdo Nº 7, de la sesión Nº 1362, celebrada por la Junta Directiva del INCOP, se dispuso lo siguiente:
"SE ACUERDA: Autorizar al Presidente Ejecutivo, Lic. Rodrigo Aráuz Bonilla para que suscriba Convenio con la Empresa Desarrollo Naval S.A. (DENASA) para la adquisición de un dique flotante, talleres mecánicos para todo tipo de reparaciones y de montaje de oficinas generales. EL INCOP participará con un 15% de la suscripción de capital. ACUERDO FIRME". (folio 11) E. La Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República, Fiscal y por Programas para el Ejercicio Fiscal de 1985, Nº 6982 de 19 de diciembre de 1984, dispuso, en su artículo 34: "Artículo 34. Autorízase al INSTITUTO COSTARRICENSE DE PUERTOS DEL PACIFICO (INCOP) y a la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), para que adquieran, libre del pago de sobretasas e impuestos a la importación, maquinarias para el manejo de carga en los puertos, diques flotantes...Para este efecto podrán constituir gravámenes u obtener avales, o ambos, de los bancos del Sistema Bancario Nacional hasta por un total de diez millones de dolores estadounidenses (US$10,000,000),..." (Véase ley citada)
F. El 9 de enero de 1985, mediante acuerdo Nº 11 de la sesión Nº 1385, celebrada por la Junta Directiva del INCOP, se dispuso:
"SE ACUERDA: Aprobar la autorización para que el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP), asuma la responsabilidad de contraparte del proyecto del dique flotante. ACUERDO FIRMEL. (folio 14) G. El 13 de febrero de 1985, la Junta Directiva del INCOP mediante acuerdo Nº 3 de la sesión Nº 1395, dispuso lo siguiente: SE ACUERDA" 1- Modificar el acuerdo Nº 7 sesión Nº 1362 celebrada el 24 de octubre de 1984, para que se lea como sigue:
Que el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP) participe en la ejecución del Proyecto para la construcción de un dique flotante a instalarse en la zona aledaña al Puerto de Caldera por la Empresa Costarricense "Desarrollo Naval S.A."
(DENASA) en las siguientes condiciones:
a) Que el monto del valor del proyecto esté contemplado dentro del límite autorizado por el artículo 34 de la Ley General de Presupuesto para el ejercicio (sic) Fiscal de 1985.
b) Que se avale la participación del INCOP como contrapartida mediante garantía que gestionará DENASA ante un banco nacional o extranjero.
2- Se nombra comisión con los señores Tobías Vargas Rojas, como Coordinador General, Gerardo Medina Madriz y Winfield Lawrence Tom, para que recaben información y analicen todo lo relacionado al dique flotante. ACUERDO FIRME". (folio 18 y 561).
H. El 24 de julio de 1985 fue publicada la Ley Nº 6995 de 22 del mismo mes y año, la cual dispone en el párrafo tercero de su artículo 88 que:
"...se autoriza al Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP) para que suscriba, a nombre y por cuenta del Estado, los convenios financieros, créditos ayuda o donaciones necesarios para la ampliación, modernización y complementación del Puerto de Caldera, por medio del mismo Instituto, empresas privadas o de capital mixto. Los convenios de garantía necesarios serán suscritos a favor del INCOP.
Por la actividad que desarrolla el INCOP, los bienes que se adquieran mediante estos programas deberán contar con el criterio técnico de esta institución". (Véase ley citada).
I. El 24 de julio de 1985, la Junta Directiva del INCOP dispuso en el acuerdo Nº 4 de la sesión 1442, lo siguiente:
"Se acuerda: Otorgar Poder Especial al Lic. Rodrigo Aráuz Bonilla, Presidente Ejecutivo-INCOP, para firmar convenio del Dique Flotante en Italia, a nombre del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico. ACUERDO FIRME". (folio 22).
J. El mismo 24 de julio de 1985, se firma del Decreto Ejecutivo Nº 16457-RE, el cual confiere plenos poderes al señor Rodrigo Aráuz, Presidente Ejecutivo del INCOP, para que en representación del Gobierno de la República de Costa Rica, forme el Convenio de préstamo por US$12,990,000.00 para la construcción de un dique flotante con la Banca MedioCredito Centrale de Italia. (Ver "La Gaceta Nº 158 de 22 de agosto de 1985).
K. El 1 de agosto de 1985, el Gobierno de la República de Costa Rica, representado por el señor Rodrigo Aráuz Bonilla, Presidente Ejecutivo del INCOP, y el Banco Medio Credito Centrale de Italia, suscriben en Roma, Italia, un convenio financiero por un monto de US$12,990,000.00 con el objeto de financiar bienes y suministros italianos para la construcción de un dique flotante. (folios 26 a36 308 a 318 y 520 a 528).
L. Dados los mecanismo de pago que se dispusieron en dicha ocasión el Lic. Rodrigo Aráuz Bonilla, Presidente Ejecutivo del INCOP dejó firmados en blanco, a nombre del Gobierno de la República de Costa Rica, los siguientes documentos: solicitudes de abono, cartas de instrucciones al Banco Agente y declaraciones de deuda. Ello generó que el último desembolso por la suma de US...$649,500.00, hecho el 30 de octubre de 1986, aparezca firmado por el señor Aráuz Bonilla, quien en dicho momento carecía de...
