C-449-2007
17 de diciembre del 2007
Sr.
Rafael Vindas Vindas
Alcalde Municipal
Municipalidad de Turrubares
Estimado señor:
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me refiero a su oficio del 26 de abril del 2007, en el que indica, entre otras cosas, que en meses pasados la Municipalidad procedió a la integración de los miembros de la Junta Vial Cantonal, tal y como lo exige el ordenamiento jurídico. Sin embargo, los nombramientos de dos de los miembros de la Junta fueron vetados por el Alcalde anterior, de allí que el asunto referido fuese remitido al Tribunal Superior Contencioso Administrativo para su respectiva resolución. Lo anterior ha ocasionado que la Junta Vial Cantonal no haya funcionado durante este tiempo, por lo que se plantean las siguientes interrogantes:
“1. Quiero saber el criterio de la Procuraduría en el sentido de que si como Alcalde Municipal puedo convocar a los restantes seis miembros de la Junta Vial Cantonal debidamente nombrados, para integrar las sesiones de la Junta Vial Cantonal. Valiéndome del criterio de mayoría fundamentado en el artículo 11 de la LEY 8114, o si deben estar debidamente nombrados todos sus miembros, y suspendida su operacionalidad en razón de los vetos interpuestos a dos de sus miembros.
2. Tiene el Concejo Municipal la potestad de impedir al ejecutivo municipal, la utilización de la maquinaria y recursos obtenidos de la Ley 8114, para obras de interés local y hasta para situaciones de emergencia, basándose en el criterio de suspensión del acto al no estar debidamente nombrados dos de sus miembros.”
A la anterior consulta se remitió el dictamen legal rendido mediante oficio del 7 de mayo del 2007.
Ahora bien, a fin de responder a las interrogantes planteadas por el consultante se hará una primera referencia a la autonomía municipal y a las competencias sobre el mantenimiento de los caminos públicos, específicamente de la red vial cantonal, para posteriormente analizar la naturaleza de la Junta Vial Cantonal y así proceder a responder las interrogantes formuladas.
A.-
LA AUTONOMÍA MUNICIPAL: LO “LOCAL” vrs. LO “NACIONAL”
La corporación municipal se concibe como ente representativo de los intereses propios de su comunidad y, de allí, el régimen municipal surge como garantía del buen gobierno.
Las municipalidades son corporaciones autónomas "encargadas de la administración de los intereses y servicios locales en cada Cantón" (artículo 169 de la Constitución Política). Se trata, de entidades territoriales de naturaleza corporativa y pública no estatal cuyo ámbito de competencia se encuentra definido por lo "local".
En efecto, la Constitución Política y el Código Municipal circunscriben las competencias municipales a lo "local" en contraposición a lo "nacional". Y lo "local" es un concepto jurídico indeterminado cuya definición compete, de manera específica, a la legislación y a la jurisprudencia, en el entendido de que existe un mínimo que debe ser resguardado a fin de no vaciar de contenido las competencias municipales reconocidas por el constituyente. La Sala Constitucional ha señalado al respecto:
"(...) la descentralización territorial del régimen municipal, no implica una restricción o eliminación de las competencias asignadas constitucionalmente a otros órganos del Estado (...), de manera que existen intereses locales cuya custodia corresponde a las Municipalidades y junto a ellos, coexisten otros cuya protección constitucional y legal es atribuida a otros entes públicos, (...) Y es así, porque al haber incluido el constituyente un concepto jurídico indeterminado en el artículo 169, al señalar que le corresponde a la Municipalidad de cada cantón, administrar los servicios e intereses 'locales', se requiere para precisar este concepto, estar en contacto con la realidad a la que va destinado, de manera que la única forma de definir o de distinguir lo local de lo que no lo es, debe serlo o la propia ley o la interpretación jurisprudencial que de esos contenidos se haga. (...) O lo que es lo mismo, lo local tiene tal connotación que definir sus alcances por el legislador o el juez, debe conducir al mantenimiento de la integridad de los intereses y servicios locales, de manera que ni siquiera podría el legislador dictar normativa, que tienda a
desmembrar el Municipio (elemento territorial) si no lo hace por los procedimientos previamente establecidos en la Constitución Política " (Sentencia N° 6469-97, de las 16:21 horas del 8 de octubre de 1997. El subrayado no es del original).
Ahora bien, la autonomía es característica esencial del régimen municipal nacional. La afirmación positiva de la autonomía se entiende como libertad en el manejo de los asuntos propios o "locales", mientras que desde la perspectiva negativa representa la imposibilidad del Estado de inmiscuirse o influir sobre el ejercicio de las competencias municipales.
El artículo 170 de la Constitución Política consagra la autonomía municipal al disponer que "las corporaciones municipales son autónomas". Pero, además, el Código Municipal, en desarrollo del mandato constitucional, señala:
"ARTÍCULO 4.-
La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política.
Dentro de sus atribuciones se incluyen:
a) Dictar los reglamentos autónomos de organización y de servicio, así como cualquier otra disposición que autorice el ordenamiento jurídico.
b) Acordar sus presupuestos y ejecutarlos.
c) Administrar y prestar los servicios públicos municipales.
d) Aprobar las tasas, los precios y las contribuciones municipales, y proponer los proyectos de tarifas de impuestos municipales.
e) Percibir y administrar, en su carácter de administración tributaria, los tributos y demás ingresos municipales.
f) Concertar, con personas o entidades nacionales o extranjeras, pactos, convenios o contratos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
g) Convocar al municipio a consultas populares, para los fines establecidos en esta ley y su reglamento."
La autonomía política de las corporaciones municipales se encuentra garantizada en el artículo 169 de la Constitución Política según el cual el gobierno municipal, integrado por regidores municipales de elección popular y por un funcionario ejecutivo que designará la ley, es el encargado de la administración de los intereses y servicios locales. Esta potestad de auto-gobernarse se encuentra complementada por la potestad de adoptar las decisiones fundamentales de la corporación libre de la injerencia del Estado (autonomía administrativa) y la de contar con patrimonio y presupuesto propio para la atención de sus funciones (autonomía financiera).
Además, la doctrina y la jurisprudencia mencionan la autonomía normativa, entendida como la posibilidad de dictar los reglamentos autónomos de organización y servicio, así como la autonomía tributaria, según la cual el gobierno municipal hace allegar a sus arcas los recursos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. En este último caso se trata de que la iniciativa en materia de creación, modificación, extinción o exención de los tributos municipales compete a las municipalidades, aun y cuando la autorización de los referidos tributos corresponda a la Asamblea Legislativa (artículo 121, inciso 13), de la Constitución Política).
Tal y como lo ha indicado la Sala Constitucional “…Esta autonomía viene dada en directa relación con el carácter electoral y representativo de su Gobierno (Concejo y Alcalde) que se eligen cada cuatro años, y significa la capacidad de la municipalidad de fijarse sus políticas de acción y de inversión en forma independiente, y más específicamente, frente al Poder Ejecutivo y del partido gobernante. Es la capacidad de fijación de planes y programas del gobierno local, por lo que va unida a la potestad de la municipalidad para dictar su propio presupuesto, expresión de las políticas previamente definidas por el Concejo, capacidad, que a su vez, es política. Esta posición coincide con la mayoritaria doctrina, en la que se ha dicho que el rango típico de la autonomía local reside en el hecho de que el órgano fundamental del ente territorial es el pueblo como cuerpo electoral y de que, consiguientemente, de aquél deriva su orientación política-administrativa, no del Estado sino de la propia comunidad, o sea, de la mayoría electoral de esa misma comunidad, con la consecuencia de que tal orientación policía puede divergir de la del Gobierno de la República y aún contrariarla, ahí donde no haya correspondencia de mayorías entre la comunidad estatal y la local…” (voto N.º 5445-99 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999)
Ahora bien, para efectos del asunto consultado debe indicarse que a la par de las competencias “locales”, propias de las municipalidades, se encuentran las
competencias de carácter nacional que deben ser ejercidas por el Estado aún en el ámbito territorial de las municipalidades. Son, entonces, tanto los legisladores como los jueces quienes definen lo "local" y, por ende, el ámbito de intereses y servicios que las corporaciones municipales están llamadas a administrar (Véase en este sentido las sentencias de la Sala Constitucional, números 6706-93, de las 15:21 horas del 21 de diciembre de 1993; 4681-97, de 14:42 horas del 14 de agosto de 1997; y 2806-98, de 14:30 horas del 28 de abril de 1998).
Las competencias nacionales, emanación directa de los intereses de carácter nacional, existen y coexisten a la par y en respeto de la autonomía municipal. Los intereses nacionales pueden ser también locales y viceversa, pero su administración debe estar claramente definida a fin de garantizar la armónica aplicación de la política gubernamental –estatal y municipal-.
Lo local y lo nacional no puede ni debe ser objeto de contradicción. Por el contrario, de lo que se trata es de garantizar su simbiosis en aras del bien común. En este sentido...
