Dictamen n° 136 de 08 de Julio de 2010, de Municipalidad de Pérez Zeledón
| Emisor | Municipalidad de Pérez Zeledón |
08 de julio del 2010
C-136-2010
Señora
Rosibel Ramos Madrigal
Alcaldesa Municipal
Municipalidad de Pérez Zeledón
Estimada señora:
Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio OFI-2749-08-DAM, del 2 de diciembre de 2008, en que se nos solicita la reconsideración del criterio vertido en el dictamen C-420-2008 de 24 de noviembre de
De previo, ofrecemos disculpas por el atraso en la emisión del criterio solicitado, todo justificado por el volumen de trabajo que tramita este Despacho.
I.-
Antecedentes relevantes1. Mediante oficio OFI-2403-08-DAM, del 28 de octubre de 2008, se hacen de conocimiento de esta Procuraduría General varias peticiones efectuadas por el Sindicato de Trabajadores de la Empresa Pública y Privada (SITEPP, Seccional de esa Municipalidad), con la solicitud de que se rinda un criterio sobre la viabilidad jurídica de dichas peticiones en el contexto de la doctrina del empleo público. Adjuntaron en esa oportunidad la opinión de su asesoría jurídica interna, vertida en el oficio OPJ-016-08-PST, suscrita por Juan José Mora Cordero, Coordinador.
2. En el dictamen C-420-2008, emitido el 24 de noviembre de 2008, este Órgano Asesor atendió la consulta planteada, indicando que “ En virtud de que la consulta de mérito está claramente referida a un caso concreto, del cual se nos explican sus características puntuales –incluso con identificación de determinados funcionarios interesados– nos vemos obligados a declinar el ejercicio de la competencia consultiva con fundamento en las consideraciones expuestas, en tanto se incumple con el requisito de admisibilidad relativo a que las consultas deben versar sobre cuestiones planteadas en términos genéricos./ Lo anterior, sin perjuicio de que en el futuro las inquietudes jurídicas de fondo involucradas en la consulta puedan ser elevadas ante este Despacho, corrigiendo el aspecto de admisibilidad señalado .”.
3. Por oficio OFI-2749-08-DAM, de 2 de diciembre de 2008, la señora Alcaldesa Municipal de Pérez Zeledón, solicita la “reconsideración” del Dictamen C-420-2008, y plantea una nueva serie de interrogantes generales sobre el tema de fuero sindical y aplicación de la Convención Colectiva vigente en esa municipalidad.
En concreto pregunta:
“¿Es viable considerar que los derechos consignados en una Convención Colectiva como la que rige en la Municipalidad de Pérez Zeledón en materia de fuero sindical y de concesiones específicas a los funcionarios que ejercen funciones sindicales están amparadas por la normativa, la doctrina, la jurisprudencia y los principios que rigen la materia del empleo Público Municipal actualmente vigentes? Lo anterior en cuanto, es criterio de nuestro asesor que estos derechos derivados del Derecho Laboral Colectivo, son propios de las regulaciones del Derecho Laboral Privado y que de recibirse en el ámbito del Derecho Público de Empleo sería solo de manera tamizada y ajustada a los principios de Legalidad, Prevalencia del Interés Público y de Servicio Público que imperan en el Derecho administrativo que primordialmente nos rigen a los entes del Aparato Público costarricense.
¿Son de recibo de manera directa y sin ningún tipo de análisis de conveniencia y legalidad los institutos del Derecho Laboral Colectivo (especialmente los ligados al Fuero Sindical) en el ámbito del Derecho Público de Empleo Municipal?
¿Se pueden considerar aceptables en el ámbito del Derecho Público de Empleo Municipal como jurisprudencia que informe las decisiones que deben tomarse este ámbito de acción, resoluciones o jurisprudencia derivada de asuntos conocidos por los Tribunales de Justicia en materia de Derecho Laboral Privado y referidas propiamente al Derecho Laboral Colectivo?
¿Son aplicables las Convenciones Colectivas “vigentes” en las Municipalidades a los funcionarios de carrera regidos por el Derecho derivado de Título V del Código Municipal?
¿Es cierto como afirma nuestro asesor interno, que los privilegios derivados de las Convenciones Colectivas hacia funcionarios que ejercen labores sindicales (como serían permisos con goce salarial de un día a la semana para ejercer labores sindicales o requerimientos de espacio físico para las asociaciones sindicales) no se pueden conceder como si fueran plenos derechos, pues los mismos deben analizarse a la luz de los principios que informan el Derecho de Empleo Público Municipal y bajo los criterios de razonabilidad, proporcionalidad, efectividad (eficiencia más eficacia) y garantía de prestación de los servicios públicos municipales?
¿Hasta dónde se puede considerar que lesionan los criterios y principios del “Fuero Sindical” el realizar este tipo de ejercicios de aplicación normativa tamizada y orientada hacia el Derecho Público de Empleo Municipal con una adecuada fundamentación por parte del operador jurídico?
4. En el oficio APG-063-2008, del 8 de diciembre de 2008, esta Procuraduría General previene a la Municipalidad de Pérez Zeledón aportar el criterio de la Asesoría Legal interna, en la que se analice el tema, advirtiendo que dicho análisis debe plantearse en términos abstractos.
5. Con el oficio OFI-2882-08-DAM, la señora Alcaldesa Municipal remite a esta Procuraduría General la opinión de la asesoría en servicios técnicos municipales, materializada en el oficio OPJ-021-08-PST, suscrito por el licenciado Juan José Mora Cordero, según el cual: en Costa Rica no está permitida la negociación colectiva en el ámbito de la función pública. Indica asimismo que cualquier convención colectiva vigente en el sector público ampara únicamente a aquellos trabajadores regidos por el Derecho Laboral privado. Finalmente, concluye el asesor interno señalando que cualquier derecho otorgado por la Convención Colectiva de la municipalidad que asesora puede reconocerse únicamente después de haberse analizado éste a la luz de los principios del Derecho Público y no en forma directa.
II.-
Sobre la reconsideración:El artículo 6 de la Ley Orgánica del Procuraduría General de la República (N° 6815 de 27 de setiembre de 1982), prevé la posibilidad de solicitar la reconsideración de los dictámenes emitidos por este Órgano, cuando el consultante esté en desacuerdo con lo dictaminado y pretenda lograr que el Consejo de Gobierno - bajo su entera responsabilidad -, lo exima de acatar lo resuelto con carácter vinculante por este Órgano, en la medida que se trate de un caso excepcional que afecte el interés público, y en el tanto la solicitud de reconsideración haya sido requerida dentro de los ocho (08) días siguientes a la fecha en que se recibió el dictamen.
Ahora bien, aún cuando la gestión reconsiderativa pudo haber sido presentada oportunamente, lo cierto es que lo solicitado no se enmarca dentro del supuesto del artículo 6 indicado, ya que en realidad se trata de un nuevo planteamiento de la cuestión, esta vez en términos generales y abstractos, sin aparente alusión a un caso concreto.
En consecuencia, este Despacho estima conveniente dar curso a su gestión como una nueva consulta y no como gestión reconsiderativa.
III.-
Delimitación del objeto de la consulta y alcances de nuestro pronunciamiento.El ámbito de nuestra competencia consultiva se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión formulada por la Administración consultante. Ello implica que debamos analizar el objeto de la consulta tal y como nos viene formulada, para precisar así el alcance de la misma, como muestra de la decisión sopesada, seria y concienzuda de someter formalmente determinado tema a conocimiento de este órgano asesor.
Ahora bien, si partimos del hecho de que la negociación colectiva comporta la autorregulación de las condiciones de empleo por el acuerdo de las partes, en virtud de su autonomía colectiva, pues tiene por finalidad evidente el permitir la determinación bilateral de las condiciones de trabajo, entre los representantes de la Administración y del personal (Dictamen C-057-2005 y Pronunciamiento O.J.-029-2005, entre otros), y consideramos además, que a diferencia de otros entes descentralizados que únicamente tienen autonomía administrativa, pues en materia de gobierno están sujetas inexorablemente a la Ley (art. 188 constitucional), las municipalidades gozan además de autonomía política o de gobierno plena, que le permite excluir cualquier interferencia que sea incompatible con sus potestades - lo cual conlleva para el Concejo municipal el poder de decidir y definir libremente políticas, programas de acción, metas, medios normativos, administrativos y presupuestarios indispensables para el ejercicio de sus competencias y la satisfacción del interés público local-, podemos concluir que en el presente caso es clara y ostensible la presencia de un interés corporativo de esa entidad territorial en los asuntos en cuestión; lo cual comporta por sí la necesaria, obligada y exclusiva intervención de las respectivas autoridades municipales -de gobierno y administración (Artículos 168 y ss. de la Constitución Política, 1, 2, 3,
Así las cosas, dada nuestra naturaleza de órgano asesor-consultivo, en el presente caso no es posible atender su gestión en los términos en que ha sido formulada, y por ende, ejercer la función consultiva respecto de cada una de las interrogantes que formula, ya que por el efecto vinculante de nuestros dictámenes, estaríamos sustituyendo indebidamente a la Administración activa en la toma de decisiones muy particulares. Entiéndase que el ente corporativo territorial consultante quedaría vinculado por nuestro...
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