C-180-2007
11 de junio de 2007
Licenciado
Gerardo Porras Sanabria
Gerente General Corporativo
Banco Popular y de Desarrollo Comunal
Estimado señor:
Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio N° GGC-498-2007 de 12 de abril del presente año, por medio del cual consulta en relación con la posibilidad jurídica “e inclusive, eventual obligatoriedad legal”, de establecer en el Banco Popular y de Desarrollo Comunal un Fondo de Garantías y Jubilaciones, en los términos del artículo 55 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional.
Adjunta Vd. el criterio de la Consultoría Jurídica del Banco, oficio N° PCJ-774-2007 de 12 de abril del mismo año. En dicho oficio, la Consultoría señala que el artículo 47 de la Ley Orgánica del Banco Popular y de Desarrollo Comunal fue modificado por la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica. Agrega que el Banco es una Institución de Derecho Público, que se rige en su funcionamiento por las normas de Derecho Público. Por lo que las atribuciones, responsabilidades y obligaciones del Banco son las que le corresponden a los bancos del Estado. El artículo 55 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional no tiene como objeto regular exclusivamente y en sentido estricto sólo a los bancos del Estado, sino a otras entidades bancarias de similar naturaleza jurídica. Lo que aclara el artículo 47 de la Ley Orgánica del Banco Popular, reformado en 1995. Añade que, conforme el artículo 55 de la LeyN ° 1644, el mantenimiento del Fondo de Garantías y Jubilaciones es el contemplado en el inciso 5 del mismo artículo y no en el 154, inciso 3 de la misma Ley. Al formar parte el Banco Popular del Sistema Bancario Nacional, participa de las mismas atribuciones, responsabilidades y obligaciones que le corresponden a los bancos del Estado, con las salvedades establecidas por la ley. Una de esas obligaciones es la establecida por el artículo 55 de la Ley, sea la constitución del fondo de garantías y jubilaciones conforme las normas que rigen los bancos del Estado. Concluye que al formar parte el Banco Popular del Sistema Bancario Nacional, tiene la responsabilidad y obligación de constituir y mantener un fondo de garantías y jubilaciones. Un fondo que debe ser reglamentado y constituirse con el aporte patronal del 10% de los sueldos de los empleados del Banco, suma que les pertenecerá a estos en la proporción correspondiente a sus sueldos. El Banco tiene la obligación de reglamentar la existencia de ese fondo, conforme lo dispuesto en el artículo 49 de la Ley de Jurisdicción Constitucional. Para efectos de lo dispuesto en la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, finaliza señalando que los abogados firmantes podrían tener un interés directo en el tema objeto de consulta.
Mediante oficios ADBP-1131-2007 y ADPB-1132-2007, ambos de 25 de abril siguiente, se procedió a otorgar audiencia a la Superintendencia General de Entidades Financieras y a la Superintendencia de Pensiones, respectivamente.
Por oficio N° SP-931 de 4 de mayo siguiente, remitido por correo electrónico, la Superintendencia de Pensiones contesta la audiencia otorgada. En dicho oficio se indica que la obligación de aportar una suma equivalente al 10% de los sueldos para el mantenimiento de los fondos de garantías y jubilaciones de los respectivos bancos recae única y exclusivamente sobre los bancos estatales. Naturaleza que no corresponde al Banco Popular y de Desarrollo Comunal. Por lo que el artículo 55, inciso 5 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional no resulta aplicable al Banco Popular y de Desarrollo Comunal. Dicha entidad no está obligada a crear un fondo de garantías y jubilaciones a favor de sus empleados. Anota que la reforma al artículo 47 de la Ley del Banco Popular no tuvo como propósito modificar la naturaleza jurídica del Banco, sino que el propósito fue conferirle las mismas atribuciones, responsabilidades y obligaciones que le corresponden al resto de los bancos del Sistema Bancario Nacional y a través de la reforma al artículo 46 someterlo a la supervisión de la Superintendencia General de Entidades Financieras y a la fiscalización de la Contraloría General de la República. La incorporación al Sistema Bancario Nacional no significa que le correspondan las obligaciones a cargo de los bancos del Estado. En particular la de aportar al fondo de garantías y jubilaciones. Además, agrega la SUPEN, al amparo de las disposiciones contenidas en la Ley de Protección al Trabajador no existe posibilidad jurídica de ninguna entidad pública, estatal o no estatal de crear un fondo de pensiones complementario de carácter obligatorio o voluntario, al margen de las disposiciones establecidas en la LeyN° 7983. Lo cual se deduce del artículo 2, incisos d) y e) de la citada Ley. El artículo 14 de la misma Ley señala que la afiliación al Régimen Voluntario de Pensiones Complementarias se hará de conformidad con esa Ley. Pero tratándose del Estado, entes descentralizados y empresas públicas, el legislador prohibió la aportación patronal al Régimen Voluntario de Pensiones Complementarias. El artículo 30 de la misma Ley establece que los fondos de pensiones y los respectivos planes asociados a estos fondos “serán administrados exclusivamente por operadoras”. Por lo que concluye que al Banco Popular no se le aplica la obligación de crear un fondo de garantías y jubilaciones para sus empleados. El Banco no se encuentra legalmente facultado para crear un fondo de pensiones y jubilaciones para sus empleados, ya que dicha facultad quedó jurídicamente cerrada con la promulgación de la Ley de Protección al Trabajador. El Banco se encuentra legalmente impedido por el artículo 19 de esa Ley para cotizar como patrono a los fondos de pensiones complementarias que lleguen a constituir, individual o colectivamente, sus trabajadores.
La Superintendencia General de Entidades Financieras, en oficio SUGEF 1857-2007 de 8 de mayo siguiente contesta la audiencia en los siguientes términos. Manifiesta dicho criterio que el Banco Popular pertenece a la Administración Pública fuera de su estructura estatal. El Banco es una persona jurídica de Derecho Público no estatal, de base corporativa. Además, el Banco es una empresa comercial de naturaleza pública. Con la finalidad de cumplir el objetivo de dar protección económica y bienestar a los trabajadores, propietarios del banco, agrupados en una corporación dotada de personalidad jurídica y revestida de un interés público, desarrolla una actividad comercial o empresarial de carácter financiero. Las utilidades producidas por el desarrollo de esa actividad comercial serán distribuidas entre los adorantes obligatorios (artículo 2 de la Ley Orgánica). En cuanto al significado de la reforma al artículo 47 de la Ley del Banco Popular, señala la SUGEF que tiende a evitar distorsiones en el sistema financiero, por cuanto con la anterior redacción, el Banco debía constreñirse a desarrollar solo las actividades permitidas por su Ley Orgánica y no obstante ser empresa bancaria pública no estaba sujeto a las restricciones establecidas para los bancos del Sistema Bancario Nacional. El legislador se propuso eliminar esas distorsiones. La equiparación respecto de los otros bancos del Sistema supone que el Banco Popular puede actuar como banco comercial: se equiparan las condiciones de funcionamiento del Banco a la de los bancos comerciales que sí integraban el Sistema Bancario Nacional. Pero esa inclusión no muta el carácter no estatal del Banco. El Sistema Bancario Nacional se integra con los bancos comerciales del Estado y con los bancos comerciales privados. . El artículo 47 no hace referencia únicamente a los bancos estatales del Sistema, sino que alude a los bancos en general. La Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional contiene normativa general que deben cumplir tanto los bancos estatales como los bancos privados. Siendo el Banco Popular un ente público no estatal tiene una mayor afinidad respecto de su naturaleza con los bancos estatales pero ello no significa que el legislador haya querido asimilar su naturaleza a la de un banco estatal. Lo que sí implica esa inclusión es que en virtud de su naturaleza pública el Banco Popular debe observar la normativa especial de los bancos comerciales públicos, sin que ello suponga una variación en su naturaleza jurídica. El Banco es un banco público, pero no estatal. Lo que reafirma la exclusión a lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, sea la garantía estatal. En cuanto al artículo 55.5 de dicha Ley, este es el de los bancos estatales. El Banco Popular no es un ente estatal, por lo que se concluye que no está obligado legalmente a crear el fondo de garantía y jubilaciones que establece el inciso 5) del artículo 55 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional.
El artículo 55.5 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional establece una obligación para los bancos estatales. El alcance de dicha disposición debe ser analizado de conformidad con lo dispuesto en la Ley de Protección al Trabajador. De lo que se sigue que el Banco Popular y de Desarrollo Comunal no puede jurídicamente pretender la aplicación de dicho numeral.
A.-
UNA OBLIGACIÓN PARA LOS BANCOS ESTATALES
Como parte de la regulación de las operaciones de los bancos comerciales del Sistema Bancario Nacional, el artículo 55 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional dispone sobre el cómputo del activo y pasivo. Así se contemplan los fondos, las operaciones de crédito, las inversiones en valores mobiliarios, las inversiones en bienes raíces, los saldos de las cuentas originadas por el movimiento normal de gastos, pérdidas y resultados. La regulación es general, aplicable a todo banco comercial, por consiguiente a la entidad bancaria que realiza operaciones de banca comercial, independientemente de la naturaleza pública o...
