Dictamen n° 118 de 04 de Junio de 2010, de Instituto del Café
| Emisor | Instituto del Café |
4 de junio, 2010
C-118-2010
Ingeniero
Edgar Rojas Rojas
Sudirector Ejecutivo
Instituto del Café de Costa Rica
Estimado señor:
Con la aprobación del Licenciado Ricardo Vargas Vásquez, Procurador General Adjunto por Ministerio de Ley, me refiero a su atento oficio DEJ/808/2010 de 26 de mayo del presente año, por medio del cual solicita una interpretación sobre la modificación a la Ley de Creación del Fondo Nacional de Estabilización Cafetalera, artículos 4 y 4 bis. La consulta se plantea por cuanto el Fondo debe responder a obligaciones contraídas. En su criterio, este último artículo autoriza a capitalizar FONECAFE para equilibrar el precio de liquidación al productor cuando la liquidación final del precio del café sea deficitaria respecto de los costos de productos del grano determinados por el Instituto del Café de Costa Rica.
Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Jurídica, UAJ/018/2010 de 4 de mayo anterior. Se señala en dicho criterio que la Junta Directiva se planteó la necesidad de modificar la Ley de FONECAFE para permitir al Instituto el capitalizarlo con el superávit y las reservas de su patrimonio con un monto de hasta 46.500.000 que han sido aportados por el sector cafetalero. Adicionalmente, se estableció la necesidad de promocionar el Programa Nacional de Renovación Cafetalero con la cual se propuso la creación de un fideicomiso que se constituyera en un instrumento de auxilio en el pago de intereses por parte de los productores ante un eventual crédito recibido a efectos de implementar dicho programa y un instrumento de estabilización y fomento económico que permitiera el desarrollo del sector. Estima la Asesoría que, conforme el orden de prioridades del artículo 4 de la Ley de FONECAFE, el programa nacional de renovación cafetalera no es el objetivo primo del Fondo. A partir del objetivo principal del Fondo, considera que la reforma tiende a capitalizar al FONECAFE para que con los fondos que se le giren por parte del ICAFE pueda responder como se lo ordena la ley a la consecución de los fines del orden prioritario. En particular, equilibrar el precio de liquidación para el productor para lo cual era importante autorizar al ICAFE para transferir seis millones quinientos mil dólares al Fondo, tal como se propuso en el Transitorio I. Este se eliminó a solicitud del ICAFE, siguiendo el criterio de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, que lo consideró innecesario. En orden al artículo 4 bis señala que la Auditoría Interna del Instituto ha interpretado que establece una autorización para capitalizar el fideicomiso del Programa Nacional de Renovación Cafetalera, programa que constituye una de las finalidades de FONECAFE y que estaría en el último eslabón para el destino de recursos, por lo que no procede conceptualizar el término fideicomiso como el que se desea capitalizar. En su criterio, el espíritu del legislador fue contemplar en dicho numeral la autorización expresa al ICAFE para el traslado al FONECAFE del superávit acumulado, sin sujetar el actuar institucional a la especificidad de un monto, dadas las limitaciones e inflexibilidades administrativas y financieras que puede generar. Añade que el Fondo administra los recursos de la contribución de la estabilización cafetalera utilizando la figura jurídica del fideicomiso que se contratará con algún banco comercial del Estado.
A partir de los elementos que han sido allegados a la consulta, la Procuraduría entiende que el interés del consultante es determinar si el ICAFE se encuentra autorizado por una norma legal para transferir recursos financieros al FONECAFE. En particular, si el financiamiento que se ha previsto en el artículo 4 bis de la Ley de Creación del Fondo Nacional de Estabilización Cafetalera (FONECAFE) tiene como destino FONECAFE, supuesto bajo el cual el Fondo podría decidir a qué dedica los recursos y no el fideicomiso para el Programa Nacional de Renovación Cafetalera.
De previo a referirnos al punto es necesario recordar que el artículo 4 bis es parte de una norma de rango legal. No se está en presencia de un acto administrativo. Por consiguiente, resulta absolutamente improcedente la pretensión de analizar dicho artículo a partir de los elementos del acto administrativo.
La reforma a la Ley de Creación del Fondo Nacional de Estabilización Cafetalera, N° 7301 de 2 de julio de 1992, por Ley N° 8807 de 26 de abril de 2010 tiene dos ejes fundamentales. Uno de ellos referidos al financiamiento al Programa de Renovación Cafetalera para lo cual se crea un fideicomiso. El otro disminuir la contribución cafetalera del productor de US$2,75 a US$1,25 por dos dobles hectolitros a partir de la cosecha 2009-2010 cuando el precio promedio del grano sea igual o superior a US$100 por unidad de
I.-
UN FINANCIAMIENTO AL FIDEICOMISO DE RENOVACION CAFETALERA
Considera el Ente consultante que el artículo 4 bis lo autoriza a destinar su superávit y reservas para capitalizar el Fondo Nacional de Estabilización Cafetalera.
FONECAFE ha sido creado por el legislador con una finalidad específica, cual es la administración de los recursos de estabilización cafetalera. Es decir, es el instrumento ideado por el legislador para apoyar a los caficultores en las situaciones de crisis. Dispone el artículo 1 de su Ley de creación, N° 7301 de 2 de julio de 1992:
“ARTÍCULO 1.-
Créase el Fondo Nacional de Estabilización Cafetalera, ente público no estatal con personalidad jurídica propia. Sus fines, administración y sus beneficiarios se determinarán en esta ley.El Fondo se encargará de administrar los recursos de estabilización cafetalera, cuyo objetivo principal es equilibrar el precio de liquidación para el productor, cuando la liquidación final del precio del café sea deficitaria respecto de los costos de producción del grano determinados por el Instituto del Café de Costa Rica.
El Fondo deberá presentar los informes financieros ante el Congreso Nacional Cafetalero, en las sesiones ordinarias que se celebrarán en diciembre de cada año”.
FONECAFE es un fondo, al cual se le ha dado personalidad jurídica y se ha conceptualizado como un ente público no estatal. No obstante, su artículo 2 producto de la reforma por Ley 8608 del 21 de setiembre de 2007 permitiría discutir la naturaleza atribuida por el legislador, ya que pone la administración del Fondo a cargo del Instituto del Café de Costa Rica (ICAFE), como si fuera un órgano de este. Pareciera que la personalidad jurídica propia garantiza no una administración independiente sino un manejo independiente y separado de los registros, el patrimonio, los recursos y los pasivos del Fondo. Es decir, la personalidad jurídica se explica por la necesidad de que los recursos se dirijan a las finalidades que la ley indica dentro del objetivo de “ equilibrar el precio de liquidación para el productor, cuando la liquidación final del precio del café sea deficitaria respecto de los costos de producción del grano determinados por el Instituto del Café de Costa Rica”, sin que comprenda el aspecto de administración.
El artículo 4 de la Ley determina el objeto de los recursos de FONECAFE, señalando un orden de prioridades dentro del cual el más importante es el pago del capital e intereses de las deudas contraídas, incluidas las provenientes de la emisión de bonos. A ese orden de prioridades se ha agregado el financiamiento al Programa de Renovación Cafetalera.
La Exposición de Motivos del proyecto de ley N° 17.573 explica la necesidad de reformar el texto de la Ley de FONECAFE en las condiciones en que se desenvolvía la producción cafetalera. Condiciones que han llevado a una disminución significativa de la producción nacional, de la cantidad de productores dedicados a ese cultivo y de la productividad promedio de los cultivos. Disminución del significado económico del otrora principal producto de exportación del país y base de nuestra democracia económica que se imputa, entre otras razones a la falta de un plan de renovación cafetalera que haga frente a factores como la fertilización insuficiente, al agotamiento de más de una tercera parte del parque cafetalero nacional y a la baja productividad producto de la antigüedad de las plantas de café. Indica la Exposición de Motivos del Proyecto:
“Es por esta razón que se hace indispensable para los productores nacionales la urgente necesidad de iniciar a corto plazo un programa de renovación de cafetales, a través del cual se sustituyan las áreas agotadas por cultivo nuevo.
Este programa logrará contener la disminución de la producción nacional de café vía incremento en la productividad del cultivo, y lo más importante, afianzará la actividad cafetalera de manera que siga siendo un motor importante en el desarrollo de las economías rurales”. Cfr. folio 2 del Proyecto de Ley 17.573.
El proyecto tendía a garantizar una mejora en la producción, la rentabilidad del cultivo y, en último término, la permanencia en la actividad. Es importante recalcar que el proyecto de ley pretende que este programa de FONECAFE sea financiado con...
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