C-167-2001
5 de junio del 2001
Licenciada
Mónica Nagel Berger
Ministra
Ministerio de Justicia y Gracia
Estimada señora:
Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio 000294 de 30 de mayo del año en curso, y doy respuesta a su estimable consulta en los siguientes términos.
Expone usted en su misiva lo siguiente:
"Con mucha preocupación por la alarma que han generado en nuestra sociedad los últimos acontecimientos en que se ha visto cuestionada la seguridad jurídica y la publicidad registral que brinda el Registro Nacional, cuando se han venido presentando hechos ilícitos que tienen que ver con los testimonios de venta con apariencia de legalidad, pero que después de inscritos se descubre por medio de la denuncia que presenta el mismo Notario que aparece extendiendo el documento o del propietario, que son falsificados y contienen un estafa, ya que carecen de escritura matriz y obedecen a suplantación del titular o legítimo propietario.
Con todo respeto paso a solicitarle criterio legal en relación con la posibilidad que tiene el Registro Nacional, específicamente el Registro de Bienes Inmuebles para cancelar un asiento registral, mediante la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo registral, lo anterior con el fundamento del criterio legal vertido por la Asesoría Jurídica mediante el oficio Nº 806-2001 del pasado 28 de mayo, del cual le adjunto copia.
Le solicito además valorar y pronunciarse sobre la legitimación de la Dirección del Registro Público de la Propiedad Inmueble para que sea quien de inicio y tramite estos procedimientos."
Con el objeto de dar adecuada respuesta a su consulta, deviene necesario referirse, primero, a la potestad de autotutela administrativa en punto a la posibilidad de anular actos propios declaratorios de derechos, y la legitimación para declararla; en segundo término, si los actos de inscripción en el Registro constituyen actos administrativos generadores de derechos, y, finalmente, si es posible o no, declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de esos actos.
- Sobre la potestad de autotutela de la Administración.
La autotutela es la posibilidad de la Administración Pública de tutelar sus propias situaciones jurídicas, sin tener que acudir a la vía judicial, con el fin de posibilitar una actuación efectiva, para lograr la satisfacción de los fines públicos que le han sido asignados. García de Enterría señala que la autotutela "consiste en la capacidad de la Administración de tutelar por sí misma como sujeto de derecho sus propias situaciones jurídicas. Esta capacidad incluye aquellas situaciones que pretendan variar el estado de las cosas, sin necesidad de recurrir primero a los Tribunales e implica la posibilidad de hacer ejecutar esos actos por sus propios medios."
(García de Enterría, Eduardo,
Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, Editorial Civita, 3era. Edición, Madrid, España, 1980, pág. 695.) Este mismo autor, refiriéndose al origen de esta potestad, indica que
"Esta configuración de la autotutela administrativa es explicable como producto de un largo proceso histórico y también por virtud de un principio general identificable en nuestro ordenamiento jurídico. En efecto, los datos del Derecho Positivo cobran sentido sistemático entendidos como especificaciones de un principio de autotutela administrativa, conforme al cual las Administraciones Públicas están capacitadas para tutelar por sí mismas sus propias situaciones, incluso sus pretensiones innovativas del status quo, eximiéndose de la necesidad, común a los demás sujetos, de recabar la tutela judicial." (García de Enterría, Op. cit., pág. 145)
Precisamente, una de las manifestaciones de la autotutela administrativa es la posibilidad de anular, en vía administrativa, sin acudir ante autoridad judicial, los actos declaratorios de derechos, cuando éstos sean de manera evidente y manifiesta, absolutamente nulos; posibilidad contemplada en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. Lo anterior, se constituye como una excepción a la doctrina de los actos propios, la que ha sido explicada en los siguientes términos;
"La doctrina de los actos propios sur (Nota: Ver artículos 146 y 147 de la Ley General de la Administración Pública.ge y se desarrolla en el Derecho Privado, como consecuencia del principio de buena fe. "A nadie es lícito hacer valer un derecho en contradicción con su anterior conducta, cuando esta conducta, interpretada objetivamente según la ley, las buenas costumbres o la buena fe, justifica la conclusión de que no se hará valer el derecho o cuando el ejercicio posterior choque contra la ley, las buenas costumbres o la buena fe." (Enneccerus, Ludwing. Tratado de Derecho Civil, traducción castellana de la 13a edición alemana, Buenos Aires, 1948, citado por Mairal, Héctor. La doctrina de los propios actos y la Administración Pública . Ediciones De Palma, Buenas Aires, 1988, pág. 4.). Una persona no puede contradecir sus propios actos, mediante una conducta incompatible, y por exigirlo así la buena fe, debe respetar las consecuencias de su actuar expreso o tácito original, cuando un tercero ha confiado en esa conducta. Para la aplicación de la doctrina de los actos propios, se requiere que exista una conducta previa válida y una pretensión posterior, ambas contradictorias, emanadas de la misma persona y frente a una misma contraparte, dentro del marco de una misma situación jurídica, sin que exista una norma jurídica que autorice la contradicción.
Como la buena fe es un principio que cubre todas las ramas del derecho, la doctrina de los actos propios ha pasado al Derecho Administrativo, por supuesto, con las consecuentes limitaciones, variantes y adecuaciones. La Administración no puede ir en contradicción con sus actos definitivos, ni desconocerlos, porque ellos la vinculan frente al administrado que los invoca a su favor. Así, la Administración Pública no puede contradecir su anterior conducta legítima para obtener ventajas o mejorar su posición contractual, como por ejemplo, dar por incumplida la relación contractual por los actos que el co-contratante ejecutó en cumplimiento de órdenes impartidas por los funcionarios de la Administración. Tampoco puede desconocer, en sede judicial, los hechos o relaciones jurídicas que reconoció en sede administrativa.
En principio, la doctrina de los actos propios es aplicable en tratándose de actos administrativos válidos, porque la intención no es convalidar situaciones viciadas, ni propiciar la colusión entre funcionarios y administrados para hacer valer actos que infringen el ordenamiento jurídico; sin embargo, existen excepciones, por ejemplo, cuando se está frente a irregularidades de poca monta o no sustanciales.
Resulta importante señalar, que los actos administrativos cuentan con una presunción iuris tantum de legalidad. Así una vez que son tomados por la Administración y debidamente comunicados, se presume que son legítimos y eficaces, y por lo tanto, ejecutorios (Nota: Ver artículos 146 y 147 de la Ley General de la Administración Pública). La presunción de legalidad, opera en favor de la Administración, pero también puede beneficiar al administrado, ya que si la Administración considera que un acto suyo se encuentra viciado de nulidad (absoluta o relativa), no puede simplemente alegar esa invalidez para desconocerlo o desaplicarlo, sino que debe acudir a los mecanismos establecidos por la ley para lograr su eliminación."
(Brenes Esquivel, Ana Lorena y Víquez Cerdas, Cristina, en Revista "
La Jurisdicción Constitucional y su Influencia en el Estado de Derecho", Tomo II,
La doctrina de los actos propios en la jurisprudencia costarricense, Editorial EUNED, San José, 1998, pág. 158.)
Así pues, cuando la Administración determine que uno de sus actos declaratorios de derechos contiene un vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, la Ley General de la Administración Pública la provee del mecanismo adecuado para que en vía administrativa proceda a anular el respectivo acto.
II. Tipos de nulidades reguladas en la Ley General
El artículo 165 de la Ley General de la Administración Pública, dispone al respecto que "La invalidez podrá manifestarse como nulidad absoluta o relativa, según la gravedad de la violación cometida".
De esta forma, y como principio, pueden establecerse la existencia de dos tipos de nulidad: la relativa y la absoluta.
Pero luego, el numeral 173 de ese mismo cuerpo normativo establece una distinción dentro de la nulidad absoluta. Así, crea el concepto de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, la cual, de acuerdo con nuestra jurisprudencia administrativa, es aquella que en la cual la nulidad absoluta no sólo es grave, sino de fácil apreciación para el operador jurídico.
Sobre el tema, y únicamente a manera de ejemplo, puede citarse el siguiente dictamen:
"Como ha sido ampliamente desarrollado en la jurisprudencia administrativa de esta Institución, la potestad contemplada en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, supone un trámite que ha de seguir la Administración para volver sobre un acto propio creador de derechos subjetivos. Precisamente por esta excepcionalidad, es que se torna necesario determinar, en cada caso en concreto, los requisitos para que se configure una nulidad, que además de absoluta, ha de ser evidente y manifiesta.
De conformidad con los artículos 158 y 159 de la Ley General de la Administración Pública, el criterio seguido para establecer la nulidad del acto administrativo está referido a la falta, defecto o desaparición de algún requisito o condición del acto administrativo (ORTIZ ORTÍZ, Eduardo, "Nulidades del Acto Administrativo en la Ley General de la Administración Pública (Costa Rica)" en Revista del Seminario Internacional de Derecho Administrativo, Colegio de Abogados de Costa Rica, 1981, p 445) señalándose que será inválido el acto que sea sustancialmente...
