Dictamen nº 007 de 30 de Enero de 2024, de Municipalidad de Tilarán
| Emisor | Municipalidad de Tilarán |
30 de enero de 2024
PGR-C-007-2024
Señor
Juan Pablo Barquero Sánchez
Alcalde
Municipalidad de Tilarán
Estimado señor:
Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no. MT-AM-OF-514-2023 de 29 de setiembre de 2023, mediante el cual expone que la Municipalidad de Tilarán cuenta con plan regulador, que el 20 de setiembre de 2020 se emitió el Reglamento para el Control de Fraccionamientos del cantón y que ese Reglamento contempla la posibilidad de fraccionar inmuebles por medio de servidumbres de paso, con una medida mayor a la que exige el Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo para los fraccionamientos frente a accesos excepcionales de uso residencial.
Además, menciona que por directriz no. DRI-007-2021, emitida por el Registro Nacional, se establece que para la inscripción de planos que ingresan por servidumbres de paso o acceso excepcional de uso residencial (como lo define el Reglamento de Fraccionamientos y urbanizaciones del INVU), debe contarse tanto con el visado municipal como con el del INVU. En consecuencia, requiere nuestro criterio sobre lo siguiente:
“¿Se requiere solicitar un visado del INVU, cuando se dispone de un Reglamento propio, que contiene pautas de seguridad más amplias y que contamos con la capacidad y competencia, para realizar nuestras propias evaluaciones sin necesidad de agregar un costo extra a nuestros usuarios?”
I. ANTECEDENTES.
En cumplimiento de lo señalado por el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982), se adjuntó el criterio de la asesoría legal sobre el tema consultado. En ese criterio, con base en los artículos 169 de la Constitución Política, 4, 13, 43 del Código Municipal, se concluyó que por tener esa Municipalidad un Reglamento para el Control de Fraccionamientos anterior al Reglamento de Fraccionamientos del INVU, se debe seguir aplicando esa normativa interna.
En virtud de que la consulta formulada involucra el análisis de asuntos propios de la competencia del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, se le confirió audiencia a su presidenta ejecutiva, mediante oficio no. DAA-OFI-1608-2023. Por oficio no. 557-12-2023, ese Instituto consideró lo siguiente:
“5.1. Cuando una Municipalidad cuente con plan regulador, y en éste se haga referencia directa al cumplimiento de las disposiciones contenidas en el Reglamento de alcance nacional emitido por el INVU (RCNFU o RFU), se debe exigir en los todos los casos, el visado previo del INVU.
5.2. Cuando el plan regulador sea omiso al definir disposiciones en materia de la excepción del fraccionamiento para uso residencial, se deben acatar los lineamientos establecidos en Reglamento de alcance nacional emitido por el INVU (RCNFU o RFU), lo que incluye el visado del INVU como requisito previo al visado municipal.
5.3. Si el plan regulador posee disposiciones específicas para el uso de esta modalidad de fraccionar en su territorio, sin hacer referencia a la norma de alcance nacional, y sin que exista omisión alguna al respecto, de igual forma es un requerimiento ineludible que la Municipalidad respectiva exija el visado del INVU, antes de otorgar el propio.
5.4. Lo anterior según el principio de aplicación supletoria de la norma, en apego al requisito de visado que establece el Reglamento de Fraccionamiento y Urbanizaciones, así como lo dispuesto en el Reglamento a La Ley de Catastro Nacional.
5.5. La única forma en que puede un gobierno local promulgar disposiciones en materia de planificación urbana local, es dentro del marco de aplicación de un plan regulador, para lo que debe apegarse al procedimiento que fija la Ley de Planificación Urbana en su artículo 17.
5.6. Todo cuerpo normativo que se pretenda aplicar sin cumplir lo antes dicho, representa un acto desprovisto de legalidad.”
I I. ANÁLISIS DE LA CONSULTA PLANTEADA.
Aunque la consulta formulada es una pregunta muy puntual, lo cierto es que su respuesta requiere analizar, previamente, cuál es el alcance que tienen los reglamentos emitidos por el INVU en materia de planificación urbana, los requisitos a los que debe sujetarse la emisión de los planes reguladores y sus reglamentos de desarrollo urbano, la exigencia del visado del INVU para los planos referidos a fraccionamientos con fines urbanísticos y el contenido y alcance del Plan Regulador de Tilarán y del Reglamento de Fraccionamientos que se cita en la consulta.
A. Sobre la aplicación de los Reglamentos emitidos por el INVU en materia de planificación urbana.
En reiteradas ocasiones, la Sala Constitucional ha considerado que, conforme con lo dispuesto en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política y 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana (no. 4240 de 15 de noviembre de 1968), los Gobiernos Locales tienen la titularidad primaria en materia de planificación urbana y, como tales, son los encargados de emitir los planes reguladores cantonales.
Pero, a la par de esa competencia municipal, la Sala ha reconocido que el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (en adelante, INVU) es una institución encargada de la planificación urbana a nivel nacional. Y, con base en lo dispuesto en el transitorio II de la Ley de Planificación Urbana, ha aceptado que el INVU es competente para emitir disposiciones en materia urbanística, de manera supletoria, siempre y cuando las Municipalidades no hayan ejercido esa potestad. (Véase el voto no. 4205-1996 de las 14 horas 33 minutos de 20 de agosto de 1996. Reiterado en los votos nos. 4857-1996, 4926-2003, 5018-2004).
El transitorio II de la Ley de Planificación Urbana señala:
“Transitorio II.- El Instituto dictará las normas de desarrollo relativas a las materias a que se refiere el artículo 21 de esta ley.
Podrá además, confeccionar los planes reguladores y delimitar los distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, en tanto las municipalidades no hubieren promulgado en la respectiva materia, o parte de ella, sus propias disposiciones locales con ajuste a esta ley.
Los preceptos y reglamentos que dicte el Instituto regirán en los territorios jurisdiccionales o en la parte de ello que las normas señalen, a partir de su publicación en el Diario Oficial.”
El artículo 21 al que se hace referencia ese transitorio, establece que los reglamentos de desarrollo urbano –definidos por el artículo 19 como las reglas procesales necesarias para el debido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de las salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad- son el de zonificación, fraccionamiento y urbanización, de mapa oficial, renovación urbana, y construcciones.
Es decir, con base en esas normas y los precedentes constitucionales citados, el INVU se encuentra facultado para emitir los reglamentos de desarrollo urbano, dentro de los cuales se contempla el de fraccionamiento y urbanización. Y, con base en ese fundamento, ha emitido tanto el Reglamento de Fraccionamiento y Urbanizaciones vigente (aprobado en sesión ordinaria no. 6411, artículo II, inciso 2) celebrada el 24 de octubre de 2019), como el anterior Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones (aprobado en sesión de junta directiva del INVU no. 3391 del 13 de diciembre de 1982).
Precisamente, sobre el Reglamento de 1982, la Sala Constitucional señaló que:
“Con fundamento en lo anterior, y en consonancia con la jurisprudencia citada, es que se reitera la tesis de que sigue siendo atribución exclusiva de los gobiernos municipales la competencia de la ordenación urbanística, y sólo de manera excepcional y residual, en ausencia de regulación dictada al efecto por las municipalidades, es que el INVU tiene asignada la tarea de proponer planes reguladores, pero a reserva de que sean previamente aprobados por el ente local; de manera que las disposiciones que al efecto dicte esta institución autónoma en lo que se refiere a planificación urbana, deben siempre considerarse transitorias, y en defecto del uso de las competencias municipales.
(...)
De todo lo señalado, queda claro que la competencia del INVU en materia urbanística, en primer término se dirige a la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo Urbano, instrumento a través del cual, se fijan las políticas generales sobre el crecimiento y desarrollo de las áreas urbanas, y que es elaborado por la Dirección de Urbanismo y es propuesto por la Junta Directiva del Instituto; y en segundo lugar, como competencia residual, la facultad de dictar las normas urbanísticas –reglamentos y planes reguladores- en ausencia de normas urbanísticas dictadas por las respectivas municipalidades. Lo anterior encuentra su fundamento en el hecho de que negarle esta competencia a esta institución autónoma, implica crear un vacío en el ordenamiento jurídico que provoca un serio perjuicio en la seguridad jurídica nacional.” (Voto no. 4205-1996 de las 14 horas 33 minutos de 20 de agosto de 1996. Reiterado en los votos nos. 4857-1996, 4926-2003, 5018-2004, entre otros. Se añade la negrita).
Y, específicamente, sobre el actual Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones, en relación con la autonomía municipal, esa Sala señaló:
“La actora manifiesta que impugna la totalidad del Reglamento de Urbanizaciones y Fraccionamientos pues, desde el punto de vista de la institución que representa, lesiona la autonomía municipal y al efecto enuncia en forma concreta varios artículos: 1, 2, 8, 21, 22 y 23.
En relación con la autonomía municipal, en la sentencia No. 2934-93, este Tribunal indicó:
La autonomía municipal, contenida en el artículo 170 de la Constitución Política, esencialmente se origina en el carácter representativo de ser un gobierno local (única descentralización territorial del país), encargado de administrar los intereses locales y por ello las...
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