Dictamen nº 014 de 05 de Febrero de 2024, de Ministerio de la Presidencia
| Emisor | Ministerio de la Presidencia |
05 de febrero de 2024
PGR-C-014-2024
Señora
Natalia Díaz Quintana
Ministra
Ministerio de la Presidencia
Estimada señora:
Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero al oficio número MP-DMP-OF-2024-0026 de 12 de enero de 2024, recibido en esta Procuraduría, vía electrónica, en la misma fecha.
OBJETO DE LA CONSULTA
Mediante el oficio indicado, la Sra. Ministra solicita criterio jurídico acerca de la escogencia de seguros por parte del Poder Ejecutivo, en concreto, plantea la siguiente interrogante:
“Dado que dentro del marco jurídico existente se da la posibilidad para que la Administración Pública pueda adquirir seguros, es de interés conocer si dentro del ejercicio de esa competencia puede considerarse que la misma se enmarca en lo que se conoce como competencia discrecional.”
Se adjunta a la presente gestión el criterio legal emitido por la Asesoría Jurídica de ese Ministerio, oficio número MP-DMP-AJ-CJ-2024-0001 del 10 de enero de 2024, en el cual se concluye lo siguiente:
“En conclusión, luego del análisis que se realiza, se considera que según el artículo 9 de nuestra Constitución Política, así como lo establecido en la Ley Reguladora del Mercado de Seguros, se concluye lo siguiente:
El Estado se encuentra facultado legalmente para adquirir seguros -sin sujetarse a un tipo en específico-, con la condición de que ello, sea para satisfacer sus necesidades.
Luego, es indudable la obligatoriedad del Poder Ejecutivo de contratar los productos que ofrezca el INS, como también lo afirma el Dictamen C-132-2010 del 6 de julio de 2010 de la Procuraduría General de la República, ante la inquietud que se le plantea acerca de a quienes comprende el artículo 7 de la Ley Reguladora cuando refiere a instituciones públicas, señalando:
"(...) 4) Se sigue de lo anterior que, en tanto cumpla con las condiciones establecidas, el INS tiene un ámbito determinado exclusivo que es la contratación de los seguros con el Estado. Una contratación que, en principio, se debe realizar directamente con el INS y no con las sociedades anónimas que este haya constituido (...)"
5) Para estos efectos, el término Estado comprende no solo los tres Poderes del Estado y sus órganos desconcentrados sino también las instituciones estatales y empresas públicas estatales (...)"
Por tanto, esa potestad de escogencia se puede enmarcar dentro de las competencias de discrecionalidad válidas que le asisten al Poder Ejecutivo, dispuestos en la Ley General de la Administración Pública, por cuanto la elección de una póliza en específico busca la satisfacción de una necesidad que se ha valorado por parte de la administración pública, la cual deberá estar fundamentada dentro del margen de la equidad , la legalidad y la consecución del fin público al que están supeditadas todas las actuaciones de las administraciones que la componen.”
SOBRE LA REGULACIÓN DEL MERCADO DE SEGUROS
Este Órgano Asesor se ha referido, en anteriores oportunidades, a la regulación del mercado de seguros en nuestro país.
En lo fundamental, se ha señalado que, con el Tratado de LibreComercio entre la República Dominicana - Centroamérica - Estados Unidos (TLC), Ley No. 8622 de 21 de noviembre de 2007, se dispuso en materia de seguros la “apertura total del sector” de forma gradual y regulada, además de comprensiva tanto de los seguros voluntarios como de los obligatorios.
La apertura del mercado de seguros se concretizó con la Ley Reguladora del Mercado de Seguros, Ley No. 8653 de 22 de julio de 2008,que rompeel monopolio de seguros creado desde la LeyN ° 12 de octubre de 1924, Ley de Monopolios y del Instituto Nacional de Seguros (INS).
Bajo ese marco normativo, el país establece un mercado abierto en el que se permite la competencia entre diversas empresas participantes, disponiéndose normas relativas a la autorización y el funcionamiento de entidades aseguradoras, reaseguradoras, intermediarias de seguros o prestadoras de servicios auxiliares.
No obstante, la Ley No. 8653 establece que el Estado sólo puede ejercer la actividad aseguradora por medio del INS y las sociedades anónimas que se establezcan entre los bancos públicos y el Instituto; pero, además, se reconoce al INS como única empresa de seguros del Estado, a la cual, el Estado contratará los seguros que necesita, en tanto ofrezca las condiciones más favorables. Sobre el tema en el dictamen número C-132-2010 de 6 de julio de 2010, se señaló lo siguiente:
“(...) A.-INS: DEL MONOPOLIO DE SEGUROS A ENTIDAD ASEGURADORA DEL ESTADO
A partir de la LeyN°12 de octubre de 1924, Ley de Monopolios y del Instituto Nacional de Seguros, el Instituto Nacional de Seguros (INS) explotó el monopolio estatal en materia de seguros. Como es ampliamente sabido, el legislador de 1924 consideró que la prestación de los servicios de seguros era una actividad esencial del Estado y de la comunidad, lo que justificaba la constitución de un monopolio por el Estado, para cuya explotación se crea el INS.
En razón de ese monopolio, ninguna persona física o jurídica podía ofrecer seguros en el país, ya que la actividad aseguradora era pública, no privada. Sencillamente, el aseguramiento y luego elreaseguramientoeran actividades excluidas del comercio de los hombres, por lo que los particulares no podían prestar servicios de seguros o reaseguros en el país. Ergo, en el país no había posibilidad alguna de determinar y elegir con quién se contrataba la actividad aseguradora y reaseguradora (cfr. Sala Constitucional, resolución N 6107-98 de 16:03 hrs. de 26 de agosto de 1998).
Por ende, para que los sujetos privados explotaran la actividad de seguros se requería de una ley que expresamente así lo autorizara, rompiendo total o parcialmente el monopolio legal y, por ende, auspiciando que otros fines fueren tutelados por el ordenamiento. Supuesto en el cual no basta que se autorice al sujeto privado a explotar el servicio. Por el contrario, se hacía necesario emitir el régimen jurídico de esa prestación, todo en resguardo de los derechos e intereses de los particulares.
Esta situación cambia radicalmente con la aprobación del Tratado de Libre Comercio y sobre todo con la Ley Reguladora del Mercado de Seguros, Ley 8653de 22 de julio de 2008. Se elimina el monopolio y se abre el mercado a distintas empresas, públicas y privadas. En efecto, el mercado de seguros y reaseguros tendrá la participación de:
-Sociedades anónimas constituidas en el país y regidas por el Derecho Privado.
-Entidades aseguradoras extranjeras operando en el país, mediante sucursales.
-Cooperativas constituidas como tales con el objeto de realizar la actividad aseguradora con sus asociados.
Además, diversas entidades puede participar en la intermediación de los seguros.
Al derogar el monopolio estatal, es interés del legislador fortalecer al Instituto Nacional de Seguros a efecto de que pueda competir en el mercado abierto en condiciones de competitividad. Dispone el artículo 1 de la Ley 8653:
“ARTÍCULO 1.-Objeto de esta Ley
La presente Ley es de orden e interés públicos y tiene como objeto:
(...).
d)Modernizar y fortalecer al Instituto Nacional de Seguros, en adelante INS, para que pueda competir eficaz y eficientemente en un mercado abierto, sin perjuicio de su función social dentro del marco del Estado social de derecho que caracteriza a la República de Costa Rica”.
A pesar de la apertura, el legislador decide conservar, modernizar y fortalecer el Institutopara que pueda competir eficaz y eficientemente en un mercado abierto. Pero, además, la norma atribuye una función de carácter social al INS; función que se enmarca dentro del Estado social de Derecho. Puede decirse, así, que la actividad del INS no se confunde en forma total y absoluta con la actividad de cualquier otra empresa en el mercado abierto. Ello en el tanto, a diferencia de las otras empresas que pueden participar en el mercado de seguros,tiene una función social que desempeñar. Ya lo remarcó la Sala Constitucional al conocer de la Consulta Legislativa sobre el Proyecto de Ley que dio origen a la Ley 8653, al señalar que el “Instituto Nacional de Seguros, como Institución Autónoma no es titular de un derecho a la libertad de empresa;ni todo el giro de sus actividades se califican de comerciales o mercantiles comunes”,Sala Constitucional, resoluciónN°10450-2008 de 9:00 hrs. del 23 de junio de 2008.
Aspecto que debe ser tomado en cuenta en relación con la actividad que se desempeña. Máxime que el INS interviene enlos seguros como un instrumento del Estado. Si bien se elimina el monopolio, el Estado continúa participando en el mercado a través de una empresa pública organizada en forma institucional -ya no con carácter de empresa monopólica- y a través de sociedades anónimas que establezcan los bancos públicos con el INS. La presencia estatal es...
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