Dictamen nº 018 de 08 de Febrero de 2023, de Ministerio de Hacienda
| Emisor | Ministerio de Hacienda |
08 de febrero de 2023
PGR-C-018-2023
Señor
Nogui Acosta Jaén
Ministro
Ministerio de Hacienda
Estimado señor:
Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República me refiero a su oficio n.° MH-DM-OF-2710-2022, del 9 de noviembre de 2022, en cuya virtud formula la siguiente pregunta:
“¿Con base en lo dispuesto por los artículos 69 y 94 de la Ley No.8131 de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, Decreto Ejecutivo 32988-H-MP-PLAN, se puede interpretar que el Poder Ejecutivo puede emitir resoluciones otorgando derechos, quedando su pago supeditado al momento que haya contenido presupuestario?”
En cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982), se adjunta el criterio legal n.° MH-DJ-OF-1986-2022, del propio 9 de noviembre del año pasado, de la Dirección Jurídica de ese Ministerio, en el que se indica que la posición inicial de dicha cartera iba en la línea de que si no existía contenido presupuestario en la partida dedicada al pago de resoluciones administrativas declaratorias de derechos patrimoniales a favor de los administrados, no se podían emitir resoluciones que contuvieran órdenes de pago, tesis que fue reconsiderada a la luz de una mejor interpretación que se hizo del artículo 69 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (n.°8131 del 18 de setiembre de 2001), cuya ubicación en el capítulo dedicado a la administración de los recursos dentro del título del Subsistema de Tesorería Nacional, recuerda que dicho órgano no puede ordenar pagos de obligaciones contraídas de conformidad con la Ley de presupuesto si no existen los fondos para hacerlos efectivos. En ese sentido, afirma que la orden de pago surge con posterioridad al nacimiento de las obligaciones y que la limitación legal que impone el mismo precepto no viene dada a las obligaciones que puedan surgirle al Estado por una u otra circunstancia, de manera que el nacimiento de las obligaciones no está supeditada a la figura legal de la “Orden de Pago”, pero la “Orden de Pago” sí está supeditada a la existencia de fondos; para lo que cita como ejemplo las sentencias judiciales y las resoluciones administrativas firmes que otorgan el pago de sumas a favor de terceros que deben ser luego reconocidos por el Estado. Sin que, en ninguno de esos dos supuestos, se requiera contar de manera previa con el contenido presupuestario correspondiente y, en el caso particular de los tribunales de justicia, ni siquiera consultan la existencia de este (y remite a lo dispuesto en los artículos 161, inciso c), 166, 167 y 168 del Código Procesal Contencioso Administrativo, en adelante CPCA). Al respecto, apunta que el cumplimiento de los actos administrativos puede estar condicionado a hechos futuros o a que se den las condiciones que permitan su ejecución, como sucede con una resolución administrativa firme, emitida por la Dirección Nacional de Pensiones, que otorga el derecho al disfrute de una pensión por el régimen de Gracia a una particular y condiciona el efecto material a la existencia de contenido presupuestario pertinente, pero no su nacimiento. Refiere después que el artículo 94 del Reglamento a la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (Decreto Ejecutivo n.°32988-H-MP-PLAN, del 31 de enero de 2006), reafirma la interpretación anterior del citado artículo 69, en el sentido de que no se pueden emitir “Órdenes de Pago” si no existen fondos o contenido presupuestario, sin que la norma limite el nacimiento de obligaciones del Estado, plasmadas en resoluciones administrativas sujetas a dicha condición; de lo que deduce que, aun cuando no exista contenido presupuestario en la partida, pero si existen fondos suficientes en la Tesorería Nacional, se puedan emitir resoluciones administrativas con “Órdenes de Pago” sin incurrir en responsabilidad administrativa. Cita nuestro dictamen C-039-2005, del 28 de enero, en relación con las fuentes de obligaciones a cargo del Presupuesto Nacional del Estado, quien no puede desconocerlas alegando la falta de contenido presupuestario y transcribe también parte de las consideraciones hechas por la Procuraduría en los dictámenes C-333-2001, del 30 de noviembre y C-352-2001, del 19 de diciembre, para concluir:
“1.- Que pueden emitirse Resoluciones Administrativas mediante las cuales surgen obligaciones por parte del Estado, condicionadas a que posteriormente haya fondos o contenido presupuestario, supeditadas a Partidas Presupuestarias.
-
- Las obligaciones a cargo del Estado, pueden provenir de una ley no presupuestaria, resoluciones judiciales, contratos o actos administrativos (dentro de los que encontramos las resoluciones administrativas, mediante las cuales se crean, modifican, o extinguen derechos).
-
- Aunque no exista contenido presupuestario en la partida, pero si existen fondos suficientes en la Tesorería Nacional, se pueden emitir resoluciones con órdenes de pago, sin incurrir en responsabilidad, decimos lo anterior por cuanto debemos hacer una conexidad entre lo dispuesto en el numeral 69 de la Ley 8131 y el artículo 90 (sic) del Reglamento a la Ley 8131 referido en esté acápite, así las cosas las (sic) toda emisión de orden de pago queda supeditada siempre a la existencia de fondos, no así a contar (sic) contenido presupuestario” (el subrayado no es del original).
ACERCA DE LA EJECUTIVIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO FAVORABLE SUSCEPTIBLE INCLUSO DE SER EJECUTADO DIRECTAMENTE POR EL JUEZ DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA
Tal y como se indicó al inicio, el señor Ministro consulta si es posible interpretar que el Poder Ejecutivo está autorizado para emitir resoluciones otorgando derechos, cuyo pago quede supeditado al momento en que haya contenido presupuestario a partir de lo dispuesto por los artículos 69 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos y 94 de su reglamento.
De entrada, es importante diferenciar dos factores a considerar que se derivan de la inquietud anterior y que determinan la posibilidad para que la Administración Pública central condicione el pago efectivo de una obligación que contrajo con un particular al supuesto regulado en los preceptos citados, esto es, la disponibilidad de fondos o de contendido presupuestario.
El primer factor hace referencia a la capacidad de la Administración Pública para dictar actos administrativos encaminados a la creación, modificación o la extinción de una determinada relación jurídica o bien, a la declaración (o a la negación de la declaración) de un derecho respecto a una persona –ver los artículos 136.1.a), 155.1, 173 y 308.1.a) de la Ley General de la Administración Pública, n.° 6227, del 2 de mayo de 1978 (LGAP)–, en ejercicio de una potestad conferida previamente por el ordenamiento jurídico. Es decir, para adoptar una decisión en virtud de la cual se concreta para un supuesto específico la potestad conferida por la ley al Estado y de esa conjunción de la potestad y la decisión administrativa surte el efecto de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas.
Dentro de este conjunto de actos administrativos que disponen de tal carácter regulador (o vinculante), se hallan precisamente los denominados actos administrativos favorables o ampliatorios, en tanto inciden de forma favorable en la esfera jurídica de su destinatario creando u otorgando un derecho, una facultad, una posición de ventaja o beneficio o bien, suprimiendo una limitación, un deber o una posición de desventaja o negativa (ver nuestro dictamen C-046-2009, del 18 de febrero). Tenemos así, que dichos actos amplían la esfera o el patrimonio jurídico de la persona particular, creando o reconociendo un derecho o una ventaja jurídica a su favor (verbigracia, la resolución administrativa que confiere una pensión de gracia a un particular, en el ejemplo usado por el criterio de la Dirección Jurídica).
Esta clase de actos llevan aparejada, además, una consecuencia de capital relevancia, respecto a que la Administración Pública en tesis de principio se encuentra impedida para anular, en vía administrativa, los actos propios que hayan declarado algún derecho a favor de los administrados. En ese sentido, la regla general establece que para dejar sin efecto ese tipo de actos la Administración de que se trate debe acudir a la vía judicial y solicitar que sea un órgano jurisdiccional el que declare dicha nulidad, mediante el proceso de lesividad regulado por los artículos 10.5, 34 y 39.1.e) del CPCA o bien, acudir de manera excepcional al procedimiento del artículo 173 de la LGAP, que le permite anular en vía administrativa un acto suyo declarativo de derechos, siempre que ese acto presente una nulidad que sea absoluta, evidente y manifiesta. La razón, en todo caso, para limitar la posibilidad de que el Estado anule por sí mismo los actos suyos declaratorios de derechos se fundamenta en motivos de seguridad jurídica: el administrado debe tener certeza de que los actos administrativos que le confieren derechos subjetivos no van a ser modificados, ni dejados sin efecto arbitrariamente por aquél (por todos, ver el dictamen PGR-C-289-2022, del 21 de diciembre).
Por otro lado, el segundo factor estrechamente unido al primero alude a la propia dinámica del acto administrativo o lo que es lo mismo, a su capacidad de producción de los efectos jurídicos previstos en este, aún frente a eventuales resistencias de los administrados. Con ello hacemos alusión a la eficacia del acto administrativo, de modo tal que, a tenor del artículo 140 de la LGAP, “[e]l acto administrativo producirá su efecto después de comunicado al administrado, excepto si le concede únicamente derechos, en cuyo caso lo producirá desde que se adopte” (el subrayado no es del original).
De manera que, el acto administrativo es eficaz a partir de su...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba