Dictamen nº 024 de 12 de Febrero de 2024, de Corporación Ganadera
| Emisor | Corporación Ganadera |
12 de febrero de 2024
PGR-C-024-2024
Señor.
Luis Diego Obando Espinach.
Director Ejecutivo.
Corporación Ganadera.
Estimado señor:
Con aprobación del señor Procurador General de la República, se conoce oficio número Nº CFG-1138-2023, fechado 25 de agosto del 2023, a través del cual, consulta respecto a la conformación de la Cámara. En concreto, peticionar dilucidar lo siguiente:
“1. ¿Existe la posibilidad de variar excepcionalmente el procedimiento para elegir a los miembros de la Junta Directiva de la Corporación Ganadera?
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¿En caso de que alguna de las Asociaciones que conforman la Junta Directiva de la Corporación Ganadera, no nombre a su representante dentro del plazo establecido, se puede realizar el proceso de elección del órgano colegiado, pese a esa omisión?
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¿Existe impedimento de carácter legal para que el órgano colegiado de la Corporación Ganadera pueda sesionar en forma válida, si no están nombrados todos los representantes de las diversas organizaciones previo al proceso de elección de su Junta Directiva por un plazo de 2 años?
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¿El Órgano Colegiado podría seguir sesionando válidamente en forma ordinaria, si alguna de las organizaciones que conforman dicho órgano renuncian a seguir siendo parte de la junta directiva de la Corporación en el transcurso del periodo para el cual fueron nombrados?
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¿Podría sesionar válidamente la Junta Directiva de la Corporación si al menos están presentes cinco miembros que conformarían su quorum estructural, según lo dispuesto en la Ley General de la Administración Pública?
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¿Si la respuesta anterior fuera negativa, cuál sería el mecanismo para solventar ese problema y no afectar el funcionamiento de la Corporación?
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¿Existe algún procedimiento para obligar a las organizaciones que conforman la Junta Directiva de la Corporación a nombrar a sus representantes ante el
Órgano Colegiado en tiempo y forma de conformidad con lo estipulado en la Ley 7837 y su Reglamento?
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¿Si la Junta Directiva no se pudiera integrar y se presenta la necesidad de aprobar algún asunto propio del órgano colegiado, se podría recurrir a la figura del funcionario de hecho para integrar la junta y tomar los acuerdos necesarios para el funcionamiento de la Corporación, o podría el director ejecutivo asumir dichas funciones ante la ausencia del órgano colegiado?
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¿En caso de no poder integrar la Junta Directiva de la Corporación Ganadera en la primera quincena del mes de abril del año en que corresponda efectuar la elección del órgano colegiado, y una vez que las organizaciones cumplan los requisitos para efectuar el proceso de integración, la elección de cada uno de los puestos sería por dos años, tal y como establece la Ley 7837?
I.- SOBRE LOS ANTECEDENTES:
Mediante oficio sin número de 25 de agosto de 2023, la Asesora legal de la entidad consultante emitió pronunciamiento jurídico y, referente al tema de interés, concluyó lo siguiente:
“La conformación e integración de la Junta Directiva está regulada en su ley de creación y su respectivo Reglamento, por lo que debe cumplirse el procedimiento establecido a nivel legal, a efecto de tener por debidamente integrada la junta directiva de la Corporación Ganadera, por lo que, si una organización no designa a su representante, independientemente de la causa, el órgano no podría integrarse y se encontraría imposibilitado para sesionar en forma válida.
Atendiendo al fin público que tiene la Corporación Ganadera, en caso de presentarse algún problema con la integración del órgano colegiado, podría recurrirse a la figura del funcionario de hecho, para resolver asuntos de carácter excepcional y relevante, a fin de dar continuidad a la actividad de fomento que desarrolla la Corporación, sin afectar el interés público al cual dirige su actividad.
El nombre de cada una de las organizaciones que conforman el órgano colegiado fue establecida por el legislador, en razón de lo cual no podría utilizarse una asociación con un nombre similar, para integrar el órgano colegiado.
Las obligaciones de la Junta Directiva de la Corporación Ganadera están expresamente definidas en su ley de creación y su respectivo reglamento, por lo que no pueden ser llevadas a cabo por el Director Ejecutivo, pese a ser el apoderado general de la institución y el máximo jerarca, pues a éste le corresponde acatar y ejecutar los acuerdos emanados de la Junta Directiva.
El plazo de nombramiento de los miembros de la Junta Directiva está regulado en el Reglamento a la Ley 7837 y su respectivo Reglamento, y en caso de algún retraso en el proceso de elección e integración del órgano colegiado, por causas sobrevinientes, una vez resuelta la situación, se podrá elegir el nuevo órgano, y los nombramientos de los directores serían por lo que resta del período, hasta completar los dos años.
La Corporación Ganadera no tiene ningún tipo de injerencia sobre las organizaciones que conforman la Junta Directiva de esta organización, por ser de naturaleza jurídica distinta, y por ello no puede obligar a las entidades que conforman su Junta Directiva a designar sus representantes.
En caso de renuncia de alguna organización para integrar la Junta Directiva de CORFOGA, por causas sobrevinientes, podría recurrirse a la figura del funcionario de hecho, dispuesta en la Ley General de la Administración Pública, a fin de dar continuidad a las actividades de fomento que lleva a cabo la Corporación, sin afectar a los pequeños y medianos productores, ni el fin público que cumple dentro del sector ganadero.”
II.- SOBRE LA NATURALEZA LEGAL DE LA CORPORACIÓN GANADERA.
Tomando en consideración el tópico sometido a criterio de este órgano técnico asesor, se impone, como punto de partida, analizar las particularidades jurídicas que permean al consultante.
Con tal finalidad se impone acudir al cardinal primero de la Ley de Creación de la Corporación Ganadera, número 7837 del cinco de octubre de mil novecientos noventa y ocho, el cual, dispone:
“ARTÍCULO 1.- Créase la Corporación Ganadera, que será de derecho público, no estatal, con personería jurídica y patrimonio propios. Su domicilio estará en la ciudad de San José, pero podrá abrir oficinas dentro y fuera del territorio costarricense. En las actuaciones ordinarias, se regirá por el derecho privado. Para los efectos de esta ley, se denominará la Corporación.”
Del cardinal recién citado se sigue que, el propio legislador se encargó de determinar que la Corporación Ganadera (en adelante Corporación) constituye un ente público no estatal que contará con recursos económicos propios.
Sin perjuicio de lo expuesto, cabe destacar que, inmersos en los entes públicos no estatales se enmarcan generalmente entidades cuya génesis es corporativa o gremial, recayendo sobre estas funciones administrativas que le subordina total o parcialmente al régimen ius publicista.
En la especie, si bien es cierto, la consultante no detenta base gremial o corporativa, pues le pertenece una inminentemente institucional, lo es también que, de la conjunción de los ordinales segundo y tercero de la Ley 7837, tenemos que, el fin último encomendado a la consultante excede el netamente privado – sector ganadero- trascendiendo al público - fomentar la ganadería “en especial la de los productores pequeños y medianos bovina dentro del marco de la sostenibilidad” y, precisamente, a partir de tal circunstancia el ordenamiento jurídico le otorgó facultades públicas.
Tocante a la temática en desarrollo se ha pronunciado la jurisprudencia administrativa, al indicar lo siguiente:
“...Pues bien, la Corporación Ganadera es producto de un acto estatal por excelencia: la ley. Es creada por un acto estatal, por ende, su origen es público. En la medida en que no existe ninguna posibilidad de cuestionarse que el legislador ha creado un ente público, se sigue que dicho ente constituye una persona jurídica pública; ostenta pues una personalidad jurídica de Derecho Público. El legislador utilizó el término "personería jurídica" (término que alude a la representación del ente), pero del conjunto de disposiciones de la ley se desprende que quiso decir "personalidad jurídica".
La Corporación es titular de un patrimonio propio, producto esencialmente de una contribución parafiscal, como veremos luego. No se ha previsto que el grueso de los ingresos por recibir provenga de aportes directos o indirectos de afiliados (ya que estos no existen, según lo indicamos al inicio de este parágrafo). Puesto que no existe obligación de afiliarse o incorporarse a la entidad a efecto de ejercer determinados derechos, la Corporación no se ve dotada de un poder coactivo tendiente a obligar a la contribución por parte de los afiliados. La contribución deriva del acto estatal. Interesa recalcar, en ese sentido, que la Corporación no subsiste con los ingresos propios de su actividad o de los aportes de afiliados o asociados. Es decir, en materia de financiamiento la Corporación se asemeja a un ente estatal.
Es nota característica de los entes no estatales el control del Estado. El Estado transfiere potestades pero no puede desatenderse del ejercicio de las competencias transferidas. Empero, en el caso de la Corporación el control es esencialmente de legalidad. En principio, el Estado no controla la gestión que realiza la Corporación.
El fin que cumple el ente no es estatal; es un fin de grupo o categoría, por lo que el grado de vinculación entre el fin del Ente y el del Estado no es muy intenso. Este elemento es el que permite calificar a CORFOGA como ente "no estatal".
La Corporación Ganadera ha sido creada para defender fines ligados a un sector productivo. En esa medida persigue fines que son propios de una categoría productiva: el sector que se dedica a la ganadería bovina. (...).
En la medida en que se trata de un producto alimenticio importante para la nutrición de las personas y que es tanto de consumo interno como de exportación y que a dicha actividad se dedica un porcentaje de la población, cabe...
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