Dictamen nº 032 de 23 de Febrero de 2023, de Ministerio de Hacienda
| Emisor | Ministerio de Hacienda |
23 de febrero de 2023
PGR-C-032-2023
Señor
José Luis Araya Alpízar
Director General de Presupuesto Nacional A.I.
Ministerio de Hacienda
Estimado señor:
Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República me refiero a su oficio n.°DGPN-0491-2022, del 7 de setiembre de 2022, en el que formula las siguientes preguntas relacionadas con los alcances del artículo 12 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (n.°8131 del 18 de setiembre de 2001):
“1) ¿(sic) En los últimos años distintas disposiciones legales ordenan ante los supuestos allí establecidos la devolución de recursos, por concepto de superávit libre, a manera de ejemplo puede citarse la Ley N°9371 o el artículo 17 del Título IV de la Ley N°9635, en otros casos, como con la implementación de la Ley N°9524, Ley de Fortalecimiento del Control Presupuestario de los Órganos del Gobierno Central, el cambio en el modelo de aprobación presupuestaria, también provoca que deba producirse dicha devolución al Presupuesto Nacional. Por las características propias del Presupuesto Nacional, estas devoluciones de recursos que realizan las instituciones técnicamente pueden considerarse como una transferencia hacía dicho Presupuesto, siendo que tales recursos ingresan inicialmente al denominado Fondo General, para luego ser incorporados por medio de un presupuesto extraordinario y es a este respecto quel (sic) surge la siguiente interrogante: ¿El depósito de estos recursos por parte de las entidades del sector público al Fondo General del Gobierno, de previo a su incorporación en el Presupuesto Nacional contraviene la disposición contenida en el artículo 12 de la Ley N°8131?
2) Por otro lado y por guardar similitud con lo antes consultado se plantea la siguiente situación, algunos de los ingresos del Presupuesto Nacional son incluidos en el mismo desde su formulación y hasta su aprobación, con base en una estimación del ingreso. En este supuesto, al darse la efectiva recaudación de los recursos, las instituciones proceden a trasladar los mismos al Presupuesto Nacional, si los montos se ajustan al estimado que se consideró en dicho presupuesto no habría conflicto, sin embargo, puede presentarse un caso en que las sumas efectivamente recaudadas superen la estimación del ingreso, por lo que se genera la siguiente inquietud ¿Para trasladar dichos recursos efectivamente recaudados al Presupuesto Nacional, en cuanto a la diferencia (exceso de lo estimado) puede procederse a su depósito en el Fondo General y a su posterior incorporación al Presupuesto Nacional? O ¿Tal proceder es contrario al artículo 12 de la Ley N°8131?
En cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982), se adjunta el criterio legal n.° DE-296-2022, del mismo 7 de setiembre, de la Unidad de Asuntos Jurídicos, en el que se refiere primero a las nociones de “entidades del sector público”, según el “Clasificador Institucional del Sector Público” (reformado por el Decreto Ejecutivo n.°38544 del 23 de mayo de 2014), y de transferencia, conforme al "Clasificador Presupuestario de los Ingresos del Sector Público” (Decreto Ejecutivo n.°31458), de lo que establece que las transferencias al Gobierno constituyen parte de los ingresos que contribuyen a financiar los gastos de las entidades que forman parte del sector público para alcanzar el fin que estas deben satisfacer. Señala que, conforme a los principios constitucionales de equilibrio y legalidad presupuestaria (artículos 176 y 180 de la Constitución Política), el Gobierno de la República solo puede disponer de los recursos únicamente en la forma y medida contemplados en la correspondiente Ley de Presupuesto, siendo dicha normativa la que habilita la autorización del gasto (cita nuestro dictamen C-039-2005 del 28 de enero). Luego se refiere a cómo, en la práctica, algunas entidades para cumplir con imperativos legales (leyes 9371, 9524 y 9635) están obligadas a devolver recursos originados en superávit libre, transfiriéndolos directamente al Gobierno, mediante el depósito de recursos al Fondo General del Gobierno, que constituye una cuenta de reserva que mantiene la Tesorería Nacional en el Banco Central de Costa Rica, en la que ingresan todos los dineros girados a favor del Estado costarricense, por lo que al ser depositados directamente los recursos, resulta imposible que estos hayan sido incorporados previamente al presupuesto de la República, así como realizar alguna gestión que impida el depósito de esas transferencias. Empero, hace la aclaración de que el depósito de los recursos en el Fondo General no significa que estos ya se encuentren disponibles como ingresos del Presupuesto Nacional, toda vez que estos permanecen en la cuenta del Fondo y para su utilización es necesario que la Dirección General de Presupuesto Nacional compruebe contablemente el depósito de la transferencia de que se trate (hace mención al artículo 8 de la Ley de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos, n.°9371 del 28 de junio de 2016), al efecto de que se realicen las diligencias inherentes a su incorporación por medio de un proyecto de ley de presupuesto extraordinario para que finalmente, esos recursos sean sometidos a la aprobación por parte de la Asamblea Legislativa, trámite que una vez concluido, permite el cumplimiento de lo establecido en el artículo 12 de la Ley N°8131. Agrega que la existencia del Fondo General guarda estrecha relación con la labor atribuida a la Tesorería Nacional, órgano al que se le encomendó constitucionalmente (artículo 185) la competencia exclusiva para recibir fondos públicos estatales o cualquier otro tipo de ingresos, con lo que todos los recursos recaudados o percibidos y los egresos están centralizados en la Tesorería Nacional –que con ese propósito emitió la circular CIR-TN-003-2022 denominada “Lineamientos para el depósito de los remantes de superávit libre generado por la Ley N° 9635, “Fortalecimiento de las Finanzas Públicas”– la que en la fase de ejecución del presupuesto –una vez aprobado– procederá al giro de las transferencias conforme a la programación financiera (artículo 43 de la Ley n.°8131). Añade que el hecho de que las entidades realicen transferencias de recursos a favor del Gobierno mediante el depósito en el Fondo General, no deja de garantizar la transparencia y el control de la actividad financiera administrada por la Tesorería Nacional, en virtud de la manifestación contable en la que se encuentra inmerso el principio de unidad de caja (artículo 66 Ley 8131) y si bien el ingreso de transferencias directamente al Fondo General no permite la libre disposición de los mismos por parte del presupuesto de la República, sí garantiza la existencia de un movimiento contable, en la cuenta que administra la Tesorería Nacional que puede ser verificado a través de certificaciones emitidas por la Contabilidad Nacional. Por lo que concluye respecto a la primera interrogante, que “el ingreso de transferencias de parte de las instituciones por concepto de reintegros de recursos correspondientes a superávit libre al Fondo General del Gobierno no es contraria a lo normado en el artículo 12 de la Ley N°8131, por considerar que el depósito de dichos recursos, no obsta a la Dirección General de Presupuesto para que lleve a cabo el procedimiento ordenado en el citado numeral 12, toda vez que verificado el ingreso de esos recursos al Fondo General se procede con la incorporación de los mismos en el Proyecto de Ley de Presupuesto Extraordinario que corresponde, quedando este supeditado a la aprobación por parte de los señores diputados y hasta tanto se cuente con la autorización legislativa, mediante la aprobación de la Ley de...
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