Dictamen nº 041 de 11 de Marzo de 2024, de Oficina Nacional de Semillas
| Emisor | Oficina Nacional de Semillas |
11 de marzo de 2024
PGR-C-041-2024
Señora
Tania López Lee
Directora Ejecutiva
Oficina Nacional de Semillas
Estimada señora:
Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no. ONS-126-2023 D.E de 22 de setiembre de 2023, mediante el cual requiere nuestro criterio en relación con lo dispuesto por la Ley de Protección de Obtenciones Vegetales (no. 8631 de 6 de marzo de 2008), específicamente sobre cuáles son “las potestades legales de la Oficina Nacional de Semillas para intervenir en las pretensiones de los titulares de los derechos de obtentor en contra de terceros que se los infrinjan y las potestades para sancionar y ordenar y ejecutar medidas cautelares en resguardo de esos derechos.”
Se adjunta el criterio de la asesoría legal (memorándum no. 1-2023 de 20 de setiembre de 2023), en el cual, con base en el dictamen no. C-437-2008 de 15 de diciembre de 2008, se concluye que:
“De acuerdo con el ordenamiento jurídico y los criterios legales y judiciales citados está fuera del ámbito de las facultades de la Oficina Nacional de Semillas la imposición de acciones en contra del uso sin autorización de las variedades protegidas en contra de personas físicas o empresas que violenten los derechos otorgados por medio de un título de obtentor vegetal. Esto a pesar de que algunos de los artículos de esa ley parecieran aludir a esa posibilidad.”
I. Sobre lo consultado .
Efectivamente, como se señala en el criterio legal adjunto, en el dictamen C-437-2008 de 15 de diciembre de 2008 se dio respuesta a una consulta muy similar a ésta, mediante un amplio análisis acerca de la potestad sancionatoria de la administración, la posibilidad de imponer medidas cautelares y la necesaria instrumentalidad de ese tipo de medidas con respecto a un procedimiento administrativo principal.
En ese dictamen se señaló que la potestad sancionatoria de la administración está sujeta al principio de legalidad, por lo que su ejercicio está limitada a lo que disponga la ley. Como derivación de ese principio y según lo dispuesto en los artículos 12, 59 y 129 de la Ley General de la Administración Pública, se hizo referencia a los principios de regulación mínima en materia procesal y de reserva de ley.
En cuanto al primero, se dijo que éste supone que el procedimiento que se siga a efecto de imponer una sanción final debe encontrarse previamente normado, es decir, que se encuentren preestablecidas las etapas del procedimiento y las facultades de la administración, de forma que se garantice la efectiva participación del administrado.
Y, sobre el principio de reserva de ley, se expuso que su manifestación más importante en el tema de la potestad sancionatoria tiene que ver con la necesaria determinación de los elementos indispensables para su ejercicio, prohibiendo el arbitrio de la administración para su determinación.
Con base en ello, y haciendo eco de algunos principios propios de la materia penal que resultan aplicables en cierta medida a la potestad sancionatoria de la administración, se dispuso:
“Bajo el marco anterior, encontramos como elementos indispensables reservados a la ley los siguientes: descripción precisa de la conducta típica o supuesto de hecho imputable al administrado; la sanción o consecuencia jurídica negativa que se atribuye como efecto de la comisión de la infracción y, por supuesto, el órgano competente para imponer la sanción ante la comisión de la conducta típica y el procedimiento a seguir para tal ejercicio de la potestad.
Luego, específicamente sobre las medidas cautelares adoptadas por la administración, se señaló:
“Queda claro que las medidas cautelares tienen como fin asegurar que el derecho de fondo, que se pretende tutelar con el procedimiento, no se haga ilusorio por la duración precisamente del trámite administrativo. De ahí que el órgano competente para adoptar medidas cautelares debe tener, asimismo, la potestad de imponer una sanción final que tutela la situación jurídica protegida de antemano, sanción que además debe tener la misma o mayor gravedad que la que tiene la medida cautelar. Esto porque carecería de todo sentido que se confiera a un órgano determinado la potestad para adoptar medidas asegurativas pero que se le inhiba (no tenga competencia) para llegar hasta la etapa final del procedimiento, sea imponer la sanción final (confirmando, por ende, la procedencia de haber adoptado la medida cautelar). También resultaría contrario a los principios de lógica y razonabilidad que, no obstante tener competencia para imponer una sanción final, esta sanción sea de una gravedad inferior a las medidas cautelares que se han establecido en el procedimiento, en cuyo caso se trataría de una medida cautelar ilegal porque la medida se convierte en una sanción anticipada.
En nuestro criterio, a partir de lo anterior se llega a concluir que la ausencia de algún elemento esencial de los que determinamos para la potestad sancionatoria administrativa hace inocuo la discusión sobre la aplicación de una medida cautelar, considerada aisladamente.
La anterior afirmación se hace descansar en el criterio de que, en virtud de no encontrarse definidas precisa y previamente las infracciones, se hace imposible entrar a valorar la proporcionalidad entre la medida cautelar a adoptar, la conducta ilícita –infracción- y el daño que se ha pretendido evitar, es decir, analizar la procedencia de la medida cautelar bajo los criterios destacados por la Sala Constitucional.
Es pertinente concluir, entonces, que la posibilidad de que un órgano administrativo adopte una medida cautelar –como una competencia dada expresamente o bien las que se adoptan en aplicación de los artículos 14 y 146 de la Ley General- procede en tanto se tengan los demás elementos esenciales de la potestad...
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