Dictamen nº 091 de 08 de Mayo de 2023, de Municipalidad de Tibás
| Emisor | Municipalidad de Tibás |
08 de mayo del 2023
PGR-C-091-2023
Señor
David Meléndez Sánchez
Alcalde Municipal de Tibás
Municipalidad de Tibás
Estimado señor:
Con la aprobación de la Dra. Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora General Adjunta de la República, damos respuesta a su oficio n°. MT-AL-0118-2023 de fecha 10 de marzo del 2023, por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría General, en relación con las siguientes interrogantes:
“1.- Si una Convención Colectiva se encuentra vigente y contempla el pago del auxilio de cesantía por renuncia del trabajador ¿es posible pagar dicha cesantía?
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- Si una Convención Colectiva se encuentra vigente y establece un tope de pago del auxilio de cesantía mayor a doce años ¿es posible pagar más de doce años por concepto de auxilio de cesantía?
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- Si estando vigente la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y su Reglamento, y una Municipalidad pagó el auxilio de cesantía por renuncia del trabajador y/o pagó más de doce años al amparo de una Convención Colectiva vigente ¿debe seguir el procedimiento de nulidad del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública o un proceso de lesividad?”
I.- sobre los antecedentes y la Inadmisibilidad de la presente gestión :
Pretendiendo cumplir con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República -n° 6815-, se aporta el criterio de la asesoría jurídica institucional, materializado en el oficio MT-SJ-084-2023, del 02 de marzo del 2023, suscrito por la Licenciada Ruth Esquivel Chacón, en su condición de Abogada y Coordinadora de Servicios Jurídicos de la Municipalidad de Tibás, mediante el cual luego de analizar el tope de auxilio de cesantía en el Sector Público, conforme a las reformas introducidas por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, n°. 9635 de 3 de diciembre de 2018 (Transitorios XXVII y XXXVI) y su Reglamento –Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H- (arts. 3 y 13 inciso a), el artículo 39 de la Ley de Salarios de la Administración Pública y los empleados municipales que hubiesen terminado el vínculo laboral con la Municipalidad, por alguna de las causales previstas por la Convención Colectiva, antes del 4 de diciembre del 2018 y posterior a la entrada en vigencia de la Ley n°. 9635, se concluyó:
“Conforme con lo antes dicho, los empleados municipales que hubiesen terminado el vínculo laboral con la Municipalidad, por alguna de las causales normativamente previstas al efecto por la Convención Colectiva, antes del 4 de diciembre de 2018 –fecha de rige por publicación de la Ley No. 9635-, tendrán derecho al pago de la cesantía conforme a las normas convencionales vigentes antes de la entrada en vigencia de la supra citada ley, contrario sensu, los trabajadores que terminen su contrato laboral con la Municipalidad posterior a la entrada en vigencia de la Ley No. 9635, se les aplicará en cuanto al pago de la cesantía lo que establece dicha ley y su reglamento, siendo según la jurisprudencia de la Sala Constitucional, improcedente el pago de cesantía por renuncia del trabajador, por lo que los artículos de la Convención Colectiva de Tibás mediante los cuales se reconoce la cesantía por renuncia unilateral del trabajador contraviene la posición que ha mantenido la Sala Constitucional al respecto.”
No obstante, del análisis del criterio legal mencionado, se desprende con claridad dos aspectos que nos hacen concluir que se incumple con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley 6815, así como con lo ampliamente desarrollado en nuestra jurisprudencia administrativa, en orden a los requisitos de admisibilidad de las consultas que se presenten para nuestro estudio.
En primer lugar, el criterio legal que se adjunta fue elaborado para atender una consulta de la Licenciada Katty Ruiz, quien funge como Coordinadora de Recursos Humanos a.i., en respuesta al oficio MT-RR-HH-137-2023 del 2 de marzo del 2023, mediante el cual solicita un criterio jurídico al Departamento de Servicios Jurídicos de la Municipalidad de Tibás, en relación con el pago del auxilio de cesantía, en atención a lo regulado en la Ley 9635 y lo establecido en la Convención Colectiva de esa Municipalidad.
En consecuencia, dicho criterio no fue elaborado para la formulación de la presente consulta, a pesar de la similitud de los temas abordados de manera general.
En segundo lugar, se evidencia de forma clara que la interrogante número 3, no fue desarrollada en el informe jurídico citado, lo cual fue advertido expresamente por el propio consultante en el oficio n°. MT-AL-0118-2023, al señalar: “La Coordinadora de Servicios Jurídicos no indica qué debe hacerse en caso de que prevalezca lo que determina la Ley y el Reglamento ampliamente referenciados si se hubiere pagado el auxilio de cesantía en caso de renuncia y más de doce años; por ello, este Despacho consulta si aplicaría el procedimiento del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública –nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos evidente y manifiesta- o un proceso de lesividad.”
En ese marco, además de que el criterio no fue elaborado para la formulación de la presente consulta, tampoco abordó la totalidad de los temas consultados, pues el estudio giró en relación con el tope de auxilio de cesantía en el Sector Público, de acuerdo con las reformas introducidas por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y su Reglamento, la jerarquía normativa de la Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Tibás y lo dispuesto en la Ley de Salarios de la Administración Pública.
En consecuencia, tome en cuenta el consultante que el informe de la Asesoría Legal debe ser un estudio específico, profundo, serio y detallado, que comprenda la interpretación que brinda esa instancia administrativa sobre el tema o temas que interesan al jerarca; debe hacer referencia tanto a la normativa, como a la jurisprudencia -administrativa y judicial- y doctrina que, a criterio del profesional correspondiente, sean atinentes con la inquietud o inquietudes a dictaminar, y que luego serán eventualmente sometidas a nuestra consideración. Y se sobreentiende que en él deberá de llegarse a una determinada posición sobre el tema o tópicos en consulta (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio del 2002, C-018-2004 de 16 de enero de 2004, C-074-2004 de 2 de marzo de 2004, C-138-2005 de 20 de abril de 2005, así como los C-166-2005 de 5 de mayo de 2005 y C-276-2005 de 4 de agosto de 2005, entre otros muchos).
Véase que dicho criterio tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante (Dictamen C-065-2021, de 4 de marzo de 2021).
De modo que no podemos obviar, y mucho menos excepcionar, la obligación de presentar un criterio jurídico completo, detallado y específico para la consulta que interesa al órgano o institución; máxime cuando aquellos cuentan con su respectiva asesoría legal, pues se parte del supuesto de que la decisión de someter formalmente la consulta a este Órgano Asesor, ha sido sopesada, seria y concienzudamente, por el jerarca institucional, teniendo para ello como base las consideraciones y conclusiones del criterio jurídico de su asesor legal; esto especialmente por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, de nuestra parte, sobre lo consultado (artículo 2 de nuestra Ley Orgánica). (Véase al respecto, entre otros, los dictámenes C-074-2004 del 2 de marzo y C-018-2004 del 16 de enero del 2004).
Por lo dicho, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica, como requisito de admisibilidad, debe emitirse específicamente para los efectos de aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes de solicitar nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el criterio de su asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de que dicho informe legal responda todos los cuestionamientos generales que se nos plantean (Dictámenes C-061-2018, de 3 de abril de 2018; C-145-2018, de 19 de junio de 2018; C-205-2018, de 23 de agosto de 2018; C-025-2021 de 2 de febrero de 2021, C-086-2021, de 23 de marzo de 2021 y PGR-C-258-2022 de 22 de noviembre de 2022).
No podría entonces tratarse de cualquier informe legal que, aunque relacionado con el tema consultado, no haya sido emitido específicamente para responder los cuestionamientos generales que luego van a ser consultados a la Procuraduría (Dictámenes C-026-2020, de 27 de enero de 2020 y C-065-2021,op. cit.) y en el que no se llegue a una determinada posición sobre el tema o tópicos en consulta(C-105-2021 de 19 de abril de 2021).
De acuerdo con lo expuesto, no se cumple entonces en el presente caso con uno de los requisitos de admisibilidad que regula nuestra Ley Orgánica. De modo que la consulta resulta inadmisible, y, en consecuencia, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión.
Sin embargo, con el propósito de orientar al consultante, haremos referencia en términos generales a los siguientes temas de interés:
En primer lugar, tómese en cuenta la normativa que regula el tema de cesantía y Convenciones Colectivas, en la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, n° 9635. Concretamente el artículo 39, el transitorio XXVII y el transitorio XXXVI disponen:
“Artículo 39- Auxilio de cesantía. La indemnización por concepto de auxilio de cesantía de todos los funcionarios de las instituciones, contempladas en el artículo 26 de la presente ley, se regulará según lo establecido en la Ley N.° 2, Código de Trabajo, de 27 de agosto de 1943, y no podrá superar los ocho años.
TRANSITORIO XXVII. De la aplicación del artículo 39, Auxilio de Cesantía, se exceptúan aquellos funcionarios cubiertos por convenciones colectivas que otorgan derecho a más de ocho años de cesantía, los cuales podrán seguir disfrutando de ese derecho, mientras se encuentren vigentes las actuales...
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