Dictamen nº 132 de 14 de Mayo de 2019, de Municipalidad de Quepos
| Emisor | Municipalidad de Quepos |
14 de mayo de 2019
C-132-2019
Patricia Bolaños Murillo
Alcaldesa Municipal
Municipalidad de Quepos
Estimada señora:
Con aprobación del señor Procurador General de la República, contestamos su Oficio 006-DLL-2018, en el que solicita criterio respecto de la situación jurídica de las propiedades que abarcan la zona restringida de la zona marítimo terrestre, inscritas previo al Transitorio III de la Ley 4558, formulando las siguientes interrogantes:
“1. Que debe hacer la Municipalidad en casos en lo que se observa, hay escrituras de propiedades que abarcan terrenos de zona restringida de la zona marítima terrestre y que fueron inscritas previo a la entrada en vigencia del transitorio III de la Ley 4558 (...)
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Dictamine si las fincas que fueron tituladas previo a la entrada en vigencia de la Ley 6043 para que este Municipio y las demás instituciones relacionadas con la administración y manejo de la zona marítima terrestre, tengan la claridad jurídica sobre estas tierras y puedan tomar las decisiones sin afectar derechos subjetivos de los propietarios legales o en su defecto proteger los bienes del dominio público, propiedad del estado.
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Además tomando en cuenta que se evidencia que existen construcciones en el sitio, pero que fueron procesos de inscripción en el Registro Nacional de la Propiedad Inmuebles, realizados antes de la promulgación de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre como supra se menciona, nos indique como se debe proceder conforme a derecho.
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Por lo tanto es necesario solicitar dictamen con fundamento en los artículos 6 y 7 de la Ley 6043 Ley Zona Marítimo Terrestre para que una vez analizado el criterio del Departamento Legal de esta Municipalidad de su parte, resuelvan aprobar o no los términos de dicho departamento en el caso de no estarlo, proceda conforme a las atribuciones legales a iniciar las acciones correspondientes en la recuperación del bien inmueble en los términos de los artículos antes expuestos y el artículo 3 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República” (sic).
El criterio adjunto del Departamento Legal de la Municipalidad (Oficio 006-DLL-2018), considera, en abstracto, lo siguiente:
La Municipalidad tiene conocimiento de la existencia de fincas dentro de la zona marítimo terrestre del cantón, tituladas e inscritas previo a entrar en vigor el Transitorio III de la Ley 4558, que es un supuesto sui generis, no previsto, ni analizado con anterioridad.
Las sentencias del Juzgado Civil “dispusieron la inscripción de los doscientos metros ubicados en la zona marítimo terrestre y al hacerlo los incorporó al patrimonio particular de los titulantes”. La prohibición del artículo 7 inciso b de la Ley 2825, de Tierras y Colonización, hacía la salvedad para las personas que demostraran ser legítimos propietarios de los terrenos.
Aun cuando el Transitorio III de la Ley 4558 “no extendió su ámbito a situaciones jurídicas pasadas, sí convalidó la situación jurídica de la titulación de las fincas inscritas previamente, por cuanto permitió la titulación de un área que, en el momento en que nació dicha finca era prohibida (...)”. Tanto fue así que según el transitorio de la Ley 4847, las informaciones posesorias que hubieren sido presentadas a los “juzgados” al 8 de setiembre de 1971, continuarían tramitándose hasta su terminación. La Corte Plena, en sesión extraordinaria N° 52 de las 14 horas de 2 de noviembre de 1972, artículo 1°, señaló el choque entre este último transitorio y el artículo 34 constitucional, porque “al legislar para el pasado perjudica al recurrente en una situación jurídica que en su favor se había consolidado al amparo de una ley anterior, la derogada”.
La consolidación de los derechos adquiridos, cuando sea más beneficiosa para la situación jurídica de un individuo, es una excepción del principio de irretroactividad. El título que nació incorrectamente, con la entrada en vigor de la nueva ley, en la medida que lo beneficia, consolida su derecho.
Es contrario a derecho que el titulante tuviese que anular su título, solicitando la desinscripción, para iniciar una nueva diligencia judicial de información posesoria. Cita un extracto de la sentencia 51/2012 del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección VI, sobre la intangibilidad de los actos propios y los mecanismos a que deben acudir las Administraciones Públicas para suprimir o desconocer sus propias conductas, favorables al administrado.
Las fincas que abarcan la zona restringida de la zona marítimo terrestre que nacieron en virtud de las diligencias de información posesoria promovidas meses previos a la entrada en vigencia del transitorio III de la Ley 4558, aprobadas mediante sentencia del Juzgado Civil, concluye, son inmuebles privados y deben respetarse los derechos adquiridos por sus titulares.
Esas titulaciones quedaron convalidadas con el Transitorio III de la Ley 4558 y, como consecuencia, los propietarios actuales son terceros de buena fe, con las limitaciones de interés público que puedan pesar sobre las mismas.
I.-INSCRIPCIONES Y ESCRITURAS DE PROPIEDAD SOBRE TERRENOS DEMANIALES DE LA ZONA RESTRINGIDA EN LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE, PREVIO A LA ENTRADA EN VIGENCIA DEL TRANSITORIO III DE LA LEY 4558
Para responder a la pregunta acerca de lo que debe hacer la Municipalidad en casos de escrituras de propiedad que abarcan terrenos de la zona restringida de la zona marítimo terrestre, inscritas previo a la vigencia del Transitorio III de la Ley 4558, es importante abordar varios aspectos.
I.1) Aclaración preliminar
Se aclara que el término de Zona Restringida es propio de la Ley 6043 (franja de ciento cincuenta metros de ancho contigua a la Zona Pública, tierra adentro, y demás terrenos adyacentes a la zona pública en el caso de las islas; arts. 10 y 11). Aun cuando la expresión no se utilizó antes del Transitorio III de la Ley 4558, con esa connotación se emplea al contestar la pregunta, para identificar esa franja.
I.2) Recuento normativo del demanio marítimo terrestre en nuestro ordenamiento
Un recuento de las principales disposiciones normativas sobre el demanio marítimo terrestre dictadas en el país y su extensión superficial, recoge la Sala Primera de la Corte, en la sentencia 7/1993, “sin demérito del antecedente de la época colonial”: Ley 162/1828, Decreto 12/1839, Ley 14/1840, Ley 128/1853, Decreto 4/1858, Ley 7/1868, Ley 42/1875, Ley 22/1881, Ley 8/1884. Ley 8/1885, Ley 58/1892, Ley 7/1892, Ley 15/1896, Ley 60/1914, Ley 82/1823, Ley 75/1924, Ley 11/1926, Ley 29/1934, Ley 13/1939, Decreto 6/1940, Ley 19/1942, Ley 201/1943, Decreto Ley 500/1949, Ley 2825/1961, Ley 4465/1969, Ley 4558/1970, 4928/1971, Ley 5602/1974, Ley 6043/1977, etc. (Similar recopilación hace la Sala Constitucional, en las sentencias 454/2006, 2408/2007 y 3113/2009; el Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III, votos 4163/2010, 54/2012, Sección IV, sentencia 35/2007, Sección V, sentencia 32/2013, Sección IX, sentencia 55/2010, y el IFAM en “Antecedentes y Disposiciones Normativas sobre la Zona Marítimo Terrestre”. 3ª edic. San José, 1992). “De este somero estudio sobre la legislación acerca de la zona marítimo terrestre, expresó la Sala Primera en la citada sentencia, es fácil llegar a la conclusión de que la franja de 200 metros a partir de la pleamar ordinaria a lo largo de ambas costas definida como parte de la zona marítimo terrestre por el artículo 9 de la actual Ley sobre la Zona marítimo terrestre, ha sido de dominio público -y los terrenos en ella comprendidos, bienes demaniales- desde 1828, por lo menos. Las variaciones que la legislación del siglo pasado y del presente han introducido sobre la materia nunca han desafectado en forma generalizada estos 200 metros, siendo más bien que la legislación anterior a 1942 y 1943, establecía una franja mayor en extensión -la llamada milla marítima- pero nunca menor”.
Aunque la Ley 13/1939, General sobre Terrenos Baldíos, que declaró inalienables los terrenos de la zona marítimo-terrestre de 1672 metros de ancho a lo largo de las costas de ambos mares, desde la pleamar ordinaria (artículo 6°), fue derogada por la 2825/1961, de Tierras y Colonización (artículo 184), esta última, en su artículo 7, inciso b, afectó a dominio público estatal, salvo los que estuvieren bajo el dominio privado, con título legítimo, los terrenos comprendidos en una zona marítimo-terrestre de doscientos metros de ancho a lo largo de las costas de ambos mares, de la pleamar ordinaria. Dictámenes C-157-1995, C-97-1997 y C-53-1999. (La Ley del INDER, 9036/2012, artículo 80, mantiene vigente la 2825, en lo que no la contravenga. En caso de duda entre ambas, prevalecen los principios de la Ley 2825. La Ley 4465/1969, artículo 19, párrafo 2°, aclaró lo relativo a la administración de la zona marítimo terrestre como bien de dominio público).
Durante la vigencia de la Ley 4558, la planificación y administración de las áreas turísticas y urbanizables pasaron a manos de las municipalidades costeras, bajo el control del ICT e INVU, en su orden, quedaron a salvo las que no tenían esas condiciones, que siguieron administradas por el ITCO (Ley 2825, art. 7 inciso b), administración que con la Ley 6043 (artículo 3°) los gobiernos locales asumieron, de manera plena, los municipios (Dictamen C-97-1997).
La salvedad de los inmuebles que estuvieren bajo dominio privado legítimo, a que alude el artículo 7° de la Ley 2825, se refiere a los que hubiesen ingresado legítimamente a la esfera particular antes de declararse inalienable o indenunciable la respectiva franja de terreno. Téngase en cuenta la afectación a dominio público de la zona marítimo terrestre desde la Ley 162/1828, “sin demérito del antecedente de la época colonial”, ni solución de continuidad, hasta la Ley 4558. (Sala Constitucional, sentencia 4587-1997, cons. IV. Dictámenes C-66-1998, C-139-2001 y C-146-2008. Opinión Jurídica OJ-27-2005).
Por su parte, la Ley 276/1942, de Aguas declara propiedad nacional, dominio...
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