Dictamen nº 133 de 04 de Junio de 2015, de Banco de Costa Rica
| Emisor | Banco de Costa Rica |
4 de junio de 2015
C-133-2015
Señor
Mario Barrenechea C.
Gerente General
Banco de Costa Rica
Estimado señor:
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio GG-01-0004-2015, del 9 de enero de 2015, por medio del cual nos indica que la institución a su cargo se encuentra en el análisis de alternativas para la implementación de un proceso de reorganización administrativa, por lo que nos plantea varias consultas relacionadas con el esquema salarial del Banco y con las consecuencias de su posible modificación.
Nos comenta que al comparar los salarios que se pagan en el Banco de Costa Rica con los del resto del mercado, queda en evidencia que para algunos puestos existen diferencias por encima de rangos promedio, rangos estos últimos que son los que deberÃan imperar. Agrega que atendiendo requerimientos de la Junta Directiva General del Banco sobre las eventuales acciones que deberÃan tomarse para corregir las distorsiones mencionadas, la Administración ha analizado diferentes alternativas, entre ellas: a) la supresión de pluses salariales y la posibilidad de que los servidores afectados se trasladen, voluntariamente o no, al esquema de salario nominal; b) en la escala nominal, aplicar la supresión del exceso salarial respecto del mercado; y, c) la definición de una nueva escala salarial, siempre bajo un esquema de salario nominal, que no contenga pluses y que corrija la problemática actual de bandas anchas. Sostiene que lo anterior podrÃa combinarse, para algunos puestos, especialmente en áreas comerciales, con esquemas de salario variable por colocación de productos bancarios.
Manifiesta que en virtud de los cambios salariales que se está analizando realizar, se requiere el criterio de esta ProcuradurÃa â... a fin de determinar el mecanismo de cálculo de indemnización que resultarÃa válido aplicar, en el caso de que el Banco de Costa Rica opte por corregir las distorsiones salariales que se presentan en los dos sistemas salariales vigentes, la cual se darÃa a partir de la afectación salarial que se generarÃa según los diferentes escenarios que se exponen en los análisis legalesâ.
Posteriormente, por medio del oficio sin número, de fecha 19 de febrero de 2015, la Gerencia General del Banco de Costa Rica nos solicitó tener por ampliada la gestión original para contar con el criterio de esta ProcuradurÃa sobre la situación de los puestos gerenciales con carrera bancaria. Nos indica que se trata de funcionarios que de previo a ser nombrados como subgerentes a plazo fijo, mantenÃan −y mantienen− un puesto ordinario. A esas personas se les aplicarÃa, dentro del proceso de reorganización administrativa que se pretende realizar, una reducción salarial para ajustar su remuneración actual (bajo el sistema de salario base más pluses) a la remuneración única que contempla la nueva polÃtica, por lo que les interesa conocer si es posible variar las condiciones laborales y salariales de ese tipo de puestos, y aplicar el artÃculo 111 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil en caso de que dichos servidores no acepten la modificación de sus condiciones laborales.
Por otra parte, nos indica que en el Banco de Costa Rica se cuenta con una Asociación Solidarista a la cual el Banco ha realizado los aportes patronales a tÃtulo de cesantÃa. Agrega que conforme a la jurisprudencia constitucional, laboral y contenciosa, tales aportes no se rigen por lo establecido en el artÃculo 29 del Código de Trabajo, sino por lo previsto en el artÃculo 21 de la Ley de Asociaciones Solidaristas, n.° 6970 de 7 de noviembre de 1984. Por esa razón, dichos aportes no son asimilables a la cesantÃa regulada en la normativa laboral y, por ello, no se les aplica la obligación de reintegro a la que se refiere el numeral 586 del Código de Trabajo en caso de reingreso al sector público. Considera que el ajuste al aporte patronal que eventualmente tendrÃa que realizar el Banco como patrono (en caso de que las sumas transferidas a la Asociación Solidarista no sean suficientes para el pago de la indemnización), tampoco tiene naturaleza de cesantÃa, por lo que el servidor que recibe esas sumas no estarÃa en la obligación de reintegrarlas en los términos previstos en el artÃculo 586 del Código de Trabajo.
Adjunto al oficio GG-01-0004-2015 mencionado, se nos remitió copia del criterio jurÃdico OP14-392 del 11 de marzo de 2014, emitido por la AsesorÃa externa, y del criterio jurÃdico DJ/ERC/GAG/179-2014 del 23 de mayo de 2014, emitido por la División JurÃdica del Banco de Costa Rica. Adjunto al oficio de fecha 19 de febrero de 2015, se nos envió copia del criterio jurÃdico DJ/ERC/GAG/050-2015, del 11 de febrero de 2015, emitido por la División JurÃdica del Banco. Asimismo, el 8 de abril de 2015 recibimos un oficio, sin número, del 7 de abril de 2015, suscrito por el Director JurÃdico del Banco de Costa Rica, adjunto al cual se nos remitió copia del criterio jurÃdico externo LABOR OP15-0599, del 6 de marzo de 2015, en el cual se analiza la normativa que serÃa aplicable en materia de indemnizaciones, atendiendo la naturaleza jurÃdica de las relaciones laborales entre el Banco de Costa Rica y sus servidores.
En la consulta no se nos plantean preguntas concretas, sino inquietudes generales. A nuestro juicio, para atender esas inquietudes es necesario dividir este dictamen en cuatro temas: el relativo a la procedencia de realizar un proceso de reorganización en el Banco de Costa Rica; el relacionado con la normativa aplicable al proceso de reorganización; el referido a las indemnizaciones que podrÃan cancelarse al personal afectado con la reorganización; y, el que concierne a la indemnización por reorganización y al deber de reintegro en caso de reingreso al sector público. Seguidamente nos referiremos a cada uno de ellos.
Sobre la procedencia de realizar un proceso de reorganización en el Banco de Costa Rica
No existe duda actualmente en cuanto a la posibilidad que tienen los diferentes órganos y entes que componen el sector público de nuestro paÃs, de reorganizarse cuando asà lo requieran para el mejor logro de sus objetivos. Esa posibilidad deriva directamente de los artÃculos 191 y 192 de la Constitución PolÃtica.
El artÃculo 191 Constitucional concretiza el principio de eficiencia que debe imperar en el funcionamiento de toda la Administración Pública. Ese principio también encuentra fundamento en lo dispuesto en el artÃculo 140, inciso 8), de la Constitución PolÃtica, según el cual, corresponde al Presidente de la República, conjuntamente con el ministro respectivo, vigilar el buen funcionamiento de los servicios y de las dependencias administrativas.
La Sala Constitucional ha reconocido, en reiteradas ocasiones, la existencia de ese principio, aplicable genéricamente al accionar de todo el sector público. (Ver, entre otras, las sentencias 187-96 de las 16:36 horas del 10 de enero de 1996, 5517-97 de las 11:00 horas del 12 de setiembre de 1997 y 8548-2002 de las 15:20 horas del 3 de setiembre de 2002).
La doctrina española ha sostenido que el principio de eficacia (muy relacionado con el de eficiencia) se encuentra ligado directamente con el de coordinación de la organización administrativa, de manera tal que si ésta última existe, puede esperarse que se cumpla eficazmente el objetivo perseguido:
âEl principio de eficacia ha sido puesto en una relación dialéctica con el principio de coordinación, otro de los principios contemplados en la norma del artÃculo 103.1 CE; en efecto, se ha afirmado, con razón, que entre los dos principios existe una dependencia recÃproca, en donde la coordinación aparece como condición y presupuesto de la eficacia. La coordinación no serÃa asà otra cosa que la adecuación de la organización administrativa para servir con eficacia los intereses generales que tiene encomendados.â (Jose Luis Carro Fernández-Valmayor, Defensor del Pueblo y Administración Pública, en Estudios Sobre la Constitución Española, Homenaje al Profesor Eduardo GarcÃa de EnterrÃa, Madrid, Editorial CÃvitas, 1991,Tomo III, página 2680).
A nivel legal, el principio de eficiencia encuentra respaldo en los artÃculos 4, 225 párrafo primero, y 269 párrafo primero, de la Ley General de la Administración Pública.
Por otra parte, el artÃculo 192 de la Constitución PolÃtica hace referencia directa a la posibilidad de reorganizar las dependencias administrativas para lograr una mejor prestación de servicios, siendo esa una de las situaciones âexcepcionales por cierto− que permiten la remoción de las personas ligadas al Estado por una relación de empleo público.
Asimismo, de la lectura de los artÃculos 6, inciso 2), y 103, inciso 1), de la Ley General de la Administración Pública, se extrae de manera implÃcita, la posibilidad de todo ente de organizarse ây, en consecuencia, de reorganizarse− para una adecuada prestación del servicio. Sobre el tema, don Eduardo Ortiz indicaba:
âTodo ente tiene potestad para darse su organización propia, aunque la ley no le confiera expresamente tal potestad. âEl poder de organización es una facultad dada ipso iure con el mismo poder estatalâ ha dicho FORSTHOFF. La potestad de autoorganización corresponde al jerarca del ente. Se trata de un instrumento necesario para el desarrollo de una función administrativa. Evidentemente esta potestad comprende la de organizar el modo de prestación del servicio o del ejercicio de la función pública encomendados. El modo y el régimen de la actividad es materia librada a la discrecionalidad reguladora del jerarca (del ente) respectivo.â (ORTIZ ORTIZ, Eduardo, Tesis de Derecho Administrativo, San José, Editorial Stradtmann S. A., primera edición, 1998, tomo I, página 357).
Esta ProcuradurÃa también se ha pronunciado sobre la potestad que tienen los entes públicos, por medio de sus jerarcas, de...
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