Dictamen nº 133 de 06 de Julio de 2023, de Municipalidad de San José
| Emisor | Municipalidad de San José |
06 de julio del 2023
PGR-C-133-2023
Licenciado
Israel Barrantes Sánchez
Auditor Interno
Municipalidad de San José
Estimado señor:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio N° AI-069-2022, mediante el cual nos plantea las siguientes interrogantes:
“1.- En el caso de que la organización de bien social a que se refiere una ley, como beneficiaria de fondos públicos provenientes de festejos populares y con derecho a conformar la comisión de festejos populares correspondiente, no posea personería jurídica ni la autorización oficial del órgano regente, ¿debe abstenerse la Administración Municipal de transferir dichos fondos a una organización distinta a la que consigna dicha ley?
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- En el caso de que la organización de bien social a que se refiere una ley, como beneficiaria de fondos públicos provenientes de festejos populares y con derecho a conformar la comisión de festejos populares correspondiente, no posea personería jurídica ni la autorización del órgano regente, ¿debe abstenerse el Concejo Municipal de nombrar una comisión de festejos populares tomando en cuenta un miembro sugerido por una organización diferente a la que consigna dicha ley?
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En el caso de que una comisión de festejos populares esté conformada de forma distinta a la establecida por ley, ¿debe abstenerse esta Auditoría de proceder con la legalización de los libros contables de la comisión solicitante?
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En el caso de que una comisión de festejos populares esté conformada de forma distinta a la establecida por ley, ¿debe abstenerse el(la) Jerarca Municipal de autorizar que funcionarios municipales subalternos suyos formen parte de dicha comisión?”
Tal como se desprende de su oficio de consulta, las inquietudes están referidas a que la Ley N° 4286 señala en su Artículo 11 que de las utilidades que generen los festejos populares del cantón Central de San José, un cincuenta por ciento (50%) corresponderá al Hospicio de Huérfanos de San José, que tendrá derecho a nombrar a uno de los miembros de la comisión que para tales efectos se integre.
Se señala que esa transferencia debe ejecutarse bajo el entendido que dicha entidad utiliza dichos fondos para atender el fin público que corresponde con la guarda y educación de menores huérfanos.
Se menciona que desde el año 2018 el Patronato Nacional de la Infancia decidió no renovar el permiso de funcionamiento al Hospicio de Huérfanos y, paralelamente, procedió al retiro de todos los niños y niñas que se encontraban bajo su custodia, advirtiendo que dicha entidad ya no cuenta con autorización oficial para operar. Ante ello, se indica que a lo interno de la Administración se ha llamado la atención sobre el hecho de que debe determinarse si procede la transferencia de fondos públicos consignada por el Legislador en el artículo 11 de la Ley 4286.
Sumado a lo anterior, se señala en su oficio de consulta que esa auditoría pudo determinar que la entidad Hospicio de Huérfanos de San José, bajo cédula jurídica 3007045523, no cuenta con una personería jurídica y que, en su lugar, paralelamente, ha venido funcionado bajo cédula jurídica 3006045523 otra organización denominada FUNDACIÓN HOSPICIO DE HUÉRFANOS.
Se agrega que “en labores de prevención y resguardo del principio de legalidad que nos obliga, mediante servicio de advertencia número de oficio 002-EA-AI-2022 de fecha 17 de marzo de 2022, del cual adjunto copia, procedimos a informar al Concejo Municipal y a la Alcaldesa en ejercicio Licda. Paula Vargas R., acerca de la obligación de validar y cumplir con toda la estructura normativa atinente al nombramiento de la Comisión de Festejos Populares y la repartición de los fondos públicos generados por los festejos populares, de forma tal que sea posible alcanzar el grado de certeza jurídica respecto a la legitimación de todos los representantes de la Comisión y la eficacia jurídica de sus actuaciones.”
I.- Algunas consideraciones sobre los términos de la consulta y su admisibilidad
Debemos iniciar recordando que, si bien conla reforma introducida al artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República mediante el artículo 45 inciso c) de la Ley N° 8292 se faculta a los auditores a consultar directamente a esta Procuraduría en lo que atañe a la materia de su competencia, lo cierto es queesta norma debe interpretarse en su justa dimensión, puesesa potestad consultiva no es irrestricta. Por ello, nuestra jurisprudencia administrativa ha señalado las condiciones bajo las cuales debe ejercerse dicha facultad.
Así, hemos sentado una sólida línea de criterio en el sentido de que las consultas planteadas por las auditorías institucionales deben respetar los criterios de admisibilidad –a excepción de acompañarse del criterio legal interno–, siendo uno de los requisitos fundamentales el hecho de que no se traslade el conocimiento de un caso concreto ni se persiga una valoración o juzgamiento de criterios internos. (Al respecto existe una amplísima gama de pronunciamientos en los que hemos desarrollado las particularidades de las consultas de las auditorías internas en materia de admisibilidad, dentro de los cuales pueden consultarse, entre muchos otros, los dictámenes PGR-C-085-2023 del 27 de abril de 2023 y PGR-C-095-2023 del 9 de mayo de 2023).
En efecto, sobre el particular hemos señalado que “Tampoco pueden pretender consultar los auditores internos, expresa o implícitamente, acerca de la validez o no de conductas administrativas concretas ya adoptadas por la administración activa, pues nuestra función asesora, por su naturaleza, es previaa la toma de decisiones concretas; sin que podamos –salvolos casos excepcionales expresamente previstos en los ordinales 173y 183 de la Ley General de la Administración Pública- revisar en la vía consultiva la legalidad de actuaciones singulares de la Administración (entre otros, los dictámenes N° C-025-2018 del 30 de enero del 2018, C-064-2018 del 4 de abril del 2018, C-222-2018 del 7 de setiembre del 2018, C-271-2018 del 30 de octubre del 2018, C-007-2019 del 10 de enero del 2019, C-038-2019 del 14 de febrero del 2019, C-149-2019 del 30 de mayo del 2019, PGR-C-218-2022 del 6 de octubre del 2022 y PGR-C-266-2022 del 1° de diciembre del 2022)
Ahora bien, vistos los términos de su oficio, resulta indispensable detenernos en la línea de criterio que hemos sostenido en el sentido de que las consultas sometidas a nuestra consideración deben necesariamente versar sobre cuestiones jurídicas en sentido genérico, como requisito de admisibilidad que debe ser verificado previo a entrar a conocer el fondo. Al respecto, este Órgano Asesor ha manifestado reiteradamente lo siguiente:
"Como una tarea de un carácter muy distinto, no obstante que la despliega el mismo órgano, también la Procuraduría tiene encargada la elevada función de ser el órgano superior consultivo técnico-jurídico de la Administración Pública mediante la emisión de los dictámenes que le soliciten facultativamente los jerarcas y órganos del sector público, en orden a aclarar dudas de orden jurídico que les acongojen, con la peculiaridad de que dichos pronunciamientos son, por regla general, de acatamiento obligatorio y constituyen jurisprudencia administrativa.
Atendiendo a que la Procuraduría tradicionalmente se ha negado a tramitar peticiones de esa índole cuando se trate de ‘casos concretos’, para no sustituir a la administración activa en el cumplimiento de sus deberes, la función consultiva que despliega tiende a la resolución de problemas jurídicos en abstractos considerados y, muy en particular, a partir del discernimiento del recto entendimiento de las normas jurídicas.
Es decir, la Procuraduría se convierte por tal vía en un intérprete jurídico calificado, que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento" (SOBRADO GONZÁLEZ, Antonio. "La Procuraduría General Órgano Constitucional o Legal". En Revista del Seminario Hacia una Nueva Justicia Administrativa, Memoria del Papel de la Procuraduría en el Nuevo Milenio, San José- Costa Rica, 1999, páginas 97 y 98. Las negritas no corresponden al original). Citado en el dictamen OJ-136-2003 del 11 de agosto del 2003.” (Dictamen C-257-2006 de fecha 19 de junio del 2006)
Igualmente, mediante dictamen C-294-2005 del 17 de agosto del 2005, señalamos lo siguiente:
“De forma más reciente, este órgano técnico jurídico ha señalado que “...no obstante la competencia consultiva general que el artículo 3 de la Ley Orgánica le atribuye, la Procuraduría ha señalado reiteradamente que en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes no le corresponde entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas, así como tampoco le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos. La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.” (C-141-2003 del 21 de mayo del 2003 y, en el mismo sentido C-203-2005 del 25 de mayo del 2005).
Bajo ese entendido, se impone señalar que, aunque se nos están planteando una serie de preguntas genéricas a nivel jurídico sobre los alcances del beneficio concedido por el artículo 11 de la Ley 4286 al Hospicio de Huérfanos de San José y el nombramiento de un representante de dicha entidad en la Comisión de Festejos Populares de esa municipalidad, también se nos impone del conocimiento de algunas actuaciones internas que se han efectuado en relación con esta organización y la situación actual de ese hospicio en relación con la prestación de sus servicios.
Así las cosas, debe quedar claro que mediante la gestión consultiva no puede pretenderse que...
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