Dictamen nº 150 de 01 de Agosto de 2023, de Ministerio de Hacienda
| Emisor | Ministerio de Hacienda |
01 de agosto de 2023
PGR-C-150-2023
Señor
José Luis Araya Alpízar
Director General de Presupuesto Nacional
Ministerio de Hacienda
Estimado señor:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio n.° MH-DGPN-DG-OF-0007-2023, del 25 de enero del año en curso, en el que formula las siguientes preguntas relacionadas con la aplicación del artículo 7, inciso 1, de la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico del 2023 (n.°10331 de 29 de noviembre de 2022):
“1. Al estipularse en el numeral 1 del artículo 7 que regula las Normas de Ejecución de la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico del 2023, que “Durante el ejercicio económico 2023, los órganos que conforman el presupuesto nacional no podrán destinar los montos que se produzcan en las subpartidas de las partidas 0, 1, 2 y 6 para incrementar otras partidas presupuestarias, con excepción de las subpartidas 6.01.03 Transferencias corrientes a instituciones descentralizadas no empresariales (contribuciones estatales), 7.01.03 Transferencias de capital a instituciones descentralizadas no empresariales (contribuciones estatales, para el caso de los programas de inversión), 6.03.01 Prestaciones legales, 6.03.99 Otras prestaciones para el pago de subsidios por incapacidad, 6.06.01 Indemnizaciones y 6.06.02 Reintegros o devoluciones...” ¿Se debe entender que se trata de los remanentes o sobrantes en esas subpartidas, atendiendo a lo que se disponía en las normas de ejecución presupuestaria correspondientes a ejercicios anteriores?
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Con respecto a ese mismo numeral ¿La limitante para realizar traslados de partidas entre partidas presupuestarias aplica en el tanto se hagan mediante Decreto Ejecutivo? ¿Podrían realizase, en este caso, los traslados entre partidas mediante una modificación legislativa?”
En cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982), se adjunta el criterio legal n.° DE-026-2023, del mismo 25 de enero, de la Unidad de Asuntos Jurídicos, en el que primero hace la observación de que las normas de ejecución de las diferentes leyes de presupuesto de la República, desde el año 2019 y hasta el 2022, con algunas variantes, han hecho referencia al término “sobrante” o “remanente”; situación que cambia en el año 2023 con la vigente Ley de Presupuesto (n.°10331), cuyo artículo 7.1 –objeto de consulta– no hace ninguna mención al respecto, con lo que surge la duda de si la alusión en el precepto a “los montos que se produzcan en las subpartidas” presentan esa condición. Descarta el poder basarse en las normas de ejecución de los presupuestos anteriores a efectos de interpretar el sentido de dicha frase, en virtud del principio de anualidad, lo que las convierte en leyes de presupuesto independientes que rigen para un ejercicio presupuestario específico. Por lo que, procede a analizar el expediente legislativo n.° 23.318 de la Ley n.°10331, del que desprende de la discusión parlamentaria producida alrededor de la moción de fondo n.°50, que incorporó el texto vigente de las normas de ejecución, especialmente, de la intervención del diputado Johnatan Acuña, que el artículo 7.1 sí hace referencia a remanentes de las subpartidas. Asimismo, utiliza el mismo método interpretativo para determinar respecto a la segunda pregunta, sobre todo, del debate generado entre los legisladores Cisnero Gallo y Acuña Soto, que el espíritu del legislador claramente fue “que la limitante para hacer traslados de subpartidas de las partidas presupuestarias citadas en el inciso 1 del artículo 7 mencionado, sí podrían plantearse, mediante modificación presupuestaria y serían los señores Diputados y las señoras Diputadas en sede legislativa, los que aprobarían o no el movimiento respectivo”.
OBJETO CONSULTADO Y ALCANCE DEL PRESENTE DICTAMEN: SE INTERPRETA LA NORMA DE EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA EN TANTO LÍMITE LEGAL DE LA ACCIÓN DEL PODER EJECUTIVO EN EL USO DE LOS RECUROS PÚBLICOS
Básicamente, para poder dar respuesta a las dos preguntas formuladas por esa Dirección, se pide que la Procuraduría lleve a cabo una interpretación del citado inciso 1 del artículo 7 de la Ley n.°10331, que es una norma de ejecución del presupuesto nacional vigente. Dice así el precepto en cuestión:
“ARTÍCULO 7- Normas de ejecución presupuestarias. Para ejecutar, controlar y evaluar lo dispuesto en los artículos anteriores, se establecen las siguientes disposiciones:
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Durante el ejercicio económico 2023, los órganos que conforman el presupuesto nacional no podrán destinar los montos que se produzcan en las subpartidas de las partidas 0, 1, 2 y 6 para incrementar otras partidas presupuestarias, con excepción de las subpartidas 6.01.03 Transferencias corrientes a instituciones descentralizadas no empresariales (contribuciones estatales), 7.01.03 Transferencias de capital a instituciones descentralizadas no empresariales (contribuciones estatales, para el caso de los programas de inversión), 6.03.01 Prestaciones legales, 6.03.99 Otras prestaciones para el pago de subsidios por incapacidad, 6.06.01 Indemnizaciones y 6.06.02 Reintegros o devoluciones.
El acatamiento de lo aquí indicado es responsabilidad de la administración activa, por lo que deberá tomar las medidas pertinentes para su cumplimiento y el Ministerio de Hacienda deberá incluir, en el informe de liquidación del presupuesto, un acápite relativo a esta norma presupuestaria” (ni la negrita, ni el subrayado es del original).
Como tal, la disposición transcrita forma parte del contenido propio del presupuesto nacional, conforme con el inciso e) del artículo 8 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (n.°8131 del 18 de setiembre de 2001), cuyo propósito, precisamente, es regular la ejecución presupuestaria consistente en el cumplimiento de las políticas, objetivos y metas institucionales, con base en el presupuesto aprobado, mediante una serie de actividades administrativas y operaciones económico-financieras que permiten la percepción de los ingresos y su utilización en los egresos presupuestados en el ejercicio económico respectivo (ver el artículo 21 de los Criterios y Lineamientos Generales sobre el Proceso Presupuestario del Sector Público, Decreto Ejecutivo n.° 33446-H del 18 de octubre de 2006).
Tal y como lo ha señalado este órgano superior consultivo desde vieja data, el presupuesto nacional expresa el sometimiento de la actividad financiera del Estado a la ley (ver el dictamen C-184-89, del 26 de octubre de 1989). Con lo cual, el presupuesto es algo más que un balance de ingresos y egresos, en tanto ley formal y material (voto n.°1266-95 de las 15:39 horas del 7 de marzo de 1995 de la Sala Constitucional), constituye en los términos del artículo 180 de la Constitución Política, el límite de acción de los poderes públicos en materia de gasto público. Como límite que es, se considera parte del contenido presupuestario la inclusión de normas para regular el ejercicio económico correspondiente, las que, según se acaba de indicar, pueden ser incluidas en la ley de presupuesto siempre que se refieran a la materia presupuestaria o conexa (ver el dictamen C-262-2016, del 5 de diciembre). Se deriva de lo expuesto que una norma de ejecución presupuestaria es un "límite de acción", por el que se regula el modo en que los Poderes Públicos podrán hacer uso de los recursos públicos durante el año financiero correspondiente.
Dicho lo anterior, la Procuraduría entiende que con lo consultado no se solicita un criterio de la gestión económico-financiera de las partidas presupuestarias mencionadas en el inciso 1 del artículo 7 de la Ley de Presupuesto vigente –que bien podría considerarse como un tema del resorte competencial de la Contraloría General de la República– sino que se pide precisar los alcances del límite contenido en dicha norma jurídica, en un ejercicio exegético que no dista de la labor propia que le corresponde hacer ordinariamente a este órgano y desde un doble punto de vista, determinando, en primer lugar, qué se debe entender por “los montos que se produzcan en las subpartidas” (1) y en segundo lugar, si las modificaciones presupuestarias ahí mencionadas se pueden hacer por el Poder Ejecutivo según lo autoriza el artículo 45 de la Ley n.°8131 o solo las puede llevar a cabo la Asamblea Legislativa, en cuyo caso, supondría que esta última disposición quedó reformada para este ejercicio económico por la aludida norma de ejecución presupuestaria (2). Por consiguiente, es conforme a los términos señalados que se abordará y dará respuesta a las interrogantes planteadas.
EL INCISO 1) DEL ARTÍCULO 7 DE LA LEY DE PRESUPUESTO NACIONAL ALUDE A MONTOS REMANENTES GENERADOS EN LAS SUBPARTIDAS DE LAS PARTIDAS PRESUPUESTARIAS 0, 1, 2 Y 6
La primera duda alrededor del primer apartado del artículo 7 de la Ley de Presupuesto vigente, según se indicó antes, consiste en el sentido dado a los “montos que se produzcan en las subpartidas de las partidas 0, 1, 2 y 6”, sobre los que se establece una restricción para poder ser destinados a incrementar otras partidas presupuestarias, con las excepciones ahí indicadas. Concretamente, si se refiere a montos remanentes generados en esas subpartidas, como en efecto, se contemplaba en las normas de ejecución presupuestaria de las leyes de presupuesto de ejercicios anteriores y se ilustra con toda claridad en el cuadro comparativo que viene en el referido criterio legal n.° DE-026-2023.
Por mencionar un par de ejemplos nada más, el artículo 7 de la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico del 2021 (n.°9926 del 1 de diciembre de 2020), dedicado también a las normas de ejecución presupuestarias, disponía en su inciso 1:
“1) Durante el ejercicio económico 2021, los órganos que conforman el...
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