Dictamen nº 156 de 19 de Junio de 2015, de Instituto Mixto de Ayuda Social
| Emisor | Instituto Mixto de Ayuda Social |
C-156-2015
19 de junio de 2015
Licenciado
Gerardo Alvarado Blanco
Gerente General
Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS)
Estimado señor:
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos al oficio GG-1528-07-2012, de fecha 16 de julio de 2012, por el que su antecesora Mayra Díaz Méndez somete a nuestro conocimiento una serie de interrogantes concernientes a la naturaleza jurídica del subsidio patronal complementario por incapacidad que se paga a los trabajadores del IMAS con base en el ordinal 86 del Reglamento Autónomo de Servicios; esto por cuanto existen criterios contradictorios al respecto de la Unidad de Desarrollo Humano, de la Gerencia General y de la Asesoría Jurídica institucional.
En concreto se consulta lo siguiente:
¿Cuál es la naturaleza jurídica del subsidio patronal que se les cancela a los empleados del Instituto Mixto de Ayuda Social, cuando se encuentran enfermos?
¿Debe ser tomado en cuenta lo pagado por concepto de ese subsidio patronal, en los cálculos donde se considere el salario del trabajador, como lo son; (sic) el aguinaldo, las vacaciones, el salario escolar o cualquier otra prestación laboral, mientras se encuentren vigente (sic) el convenio con la Caja Costarricense del Seguro Social, o el artículo 86 del Reglamento Autónomo de Servicios?
¿Resulta jurídicamente procedente declarar la existencia de un derecho adquirido, el pagar a los funcionarios actuales del Instituto Mixto de Ayuda Social como salario cuando están incapacitados?
¿En caso de que no se pueda declararse (sic) como derecho adquirido, se debe eliminar la práctica administrativa de pagar a los funcionarios del Instituto Mixto de Ayuda Social, el salario por enfermedad y maternidad por medio de planilla? ¿Cuál sería el mecanismo jurídico para hacerlo?
¿Qué implicaciones para el IMAS y para los funcionarios supondría, la no consideración del beneficio que nos ocupa como derecho adquirido, sea este como salario para los trabajadores actuales? ¿Podría fundamentarse bajo un principio de buena fe y de confianza legítima el mantener esta práctica administrativa, respecto de los funcionarios (as) actuales o a los futuros de la Institución?
Sería jurídicamente procedente mantener la practica (sic) actual con base en lo regulado en el Convenio de incapacidades con la Caja Costarricense de Seguro Social y en el artículo 86 del Reglamento Autónomo de Servicios?
¿Podría crearse un régimen que diferencie entre los funcionarios que laboran actual (sic) en el IMAS y los que sean contratados a futuro, respetándose, para los actuales servidores, la práctica administrativa de considerar como salario el período de incapacidad?
¿Correspondería indemnizar a los funcionarios actuales, en el caso de que no proceda la declaración de un derecho adquirido? O, ¿Qué procedimiento debería realizarse para resarcir el eventual perjuicio que supondría rescindir el convenio, o, en caso contrario, modificar el artículo 86 del Reglamento Autónomo de Servicios del IMAS?
¿La aplicación del criterio emitido significaría que se tendrían que aplicar y retrotraer todos los efectos jurídicos a quienes se les haya incapacitado, desde el inicio del Convenio con la CCSS hasta la fecha?, es decir, ¿Se encuentra obligada, la Administración, a recuperar los montos que se le hayan pagado a los funcionarios y ex funcionarios que se hayan considerado como salario y corresponda considerarlos como subsidio. Tales montos, producirían sus correspondientes efectos en el aguinaldo, vacaciones, salario escolar, cargas sociales, aporte a la Asociación Solidarista, pensión por jubilación o enfermedad, entre otros?
¿En caso de que sea necesario que la Administración recupere los montos pagados por incapacidades, correspondería proceder en cada situación particular, instruyendo un procedimiento ordinario conforme (sic) de la Ley General de la Administración Pública (artículos 308 o 173), ó que (sic) procedimiento debe realizarse al respecto?
¿Qué se debe aplicar en caso de incapacidades continuas, lo establecido en el Reglamento Autónomo de Servicios del IMAS o el “Reglamento para el Otorgamiento de Incapacidades y Licencias a los Beneficiarios del Seguro Social?
¿Por cuánto tiempo está obligado el patrono a pagar el salario o subsidio de una persona que se encuentra incapacitada?
¿Se puede mantener el pago en un porcentaje que permita al funcionario conservar el mismo ingreso en calidad de subsidio?
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio de la asesoría jurídica institucional, materializado en el oficio AJ-C-0532-05-2012, de 2 de mayo de 2012, ampliado por el AJ-C-0613-05-2012, de fecha 24 de mayo de 2012; según el cual: lo reglado por el ordinal 86 del Reglamento Autónomo de Servicio del IMAS es un subsidio patronal complementario que no tiene naturaleza salarial, con las consecuencias que ello conlleva. Por lo que recomienda no sólo enderezar o corregir a futuro aquella práctica administrativa contraria a derecho que lo estima como salario, a través de un acto interno de alcance general, sino también modificar aquella norma y actualizar el Convenio suscrito con la Caja. Estima que aquella práctica administrativa contraria a derecho, ni el citado Convenio derivan derechos adquiridos a favor de los trabajadores.
Recientemente, al retomar este asunto, verificamos que en La Gaceta Nº 225 de 21 de noviembre de 2013 se publicó por primera vez el acuerdo 503-10-2013, Acta N° 074-10-2013, por el que el Consejo Directivo del Instituto Mixto de Ayuda Social aprobó la Reforma al Artículo 86, denominado Pago de Subsidio del Reglamento Autónomo del IMAS, reconociéndole una naturaleza “no salarial”, como en derecho corresponde. Y según nos informaron personeros de la Unidad de Recursos Humanos de esa institución, desde entonces aquella práctica administrativa de pagar aquel subsidio por planilla de salarios, se ha corregido a futuro; todo esto con base en nuestra abundante jurisprudencia administrativa en la materia y en especial del dictamen C-118-2011 de 31 de mayo de 2001, que mutatis mutandis orienta la solución de un caso similar al consultado.
Por ello, siendo evidente que las autoridades administrativas del IMAS han adoptado claras y contundentes decisiones administrativas que exteriorizan una auténtica y correcta voluntad administrativa en la solución jurídica del problema planteado en la consulta aludida, sometimos a consideración del gerente General la posibilidad de gestionar formalmente un retiro de la misma, por ser palmariamente innecesaria.
No obstante, mediante oficio GG-1378-05-2015, de fecha 26 de mayo de 2015, la Gerencia General del IMAS mantiene la consulta a fin de que sea evacuada por esta Procuraduría General.
I.- Delimitación del objeto de la consulta y alcances de...
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