Dictamen nº 166 de 05 de Agosto de 2016, de Contraloría General de la República
| Emisor | Contraloría General de la República |
C-166-2016
05 de agosto de 2016
Señora
Marta E. Acosta Zúñiga
Contralora General de la República
Estimada señora:
Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, doy respuesta a su oficio n.°2863 (DC-0065), del 23 de febrero del año pasado, en cuya virtud se solicita nuestro criterio respecto a la creación, estructura, funciones, naturaleza jurídica, competencias, relación inter-orgánica y jerárquica de los distintos consejos – Consejo Nacional de Áreas de Conservación (CONAC), Consejos Regionales de Áreas de Conservación (CORAC), Consejos Locales de Áreas Conservación (COLAC) y Consejos Locales de Corredores Biológicos (CLCB) – que integran el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) y la relación jerárquica de este Sistema y el Ministro de Ambiente y Energía.
Según se explica en su misiva, la presente gestión se da en el marco de una consulta formulada ante ese órgano contralor por la Auditoría Interna del SINAC en relación con el sistema de control interno y rendición de cuentas al que están sujetos los miembros que integran dichos Consejos, al igual que la naturaleza jurídica de los recursos que estos pudieran administrar y si son sujetos de fiscalización de la Auditoría Interna del SINAC, entre otros puntos. Al analizar la respuesta a los puntos anteriores a la luz del marco legal aplicable, es que le surgen una serie de dudas a la Contraloría “sobre las competencias y relaciones de jerarquía de los consejos creados en la Ley de Biodiversidad nro.7788, del 27 de mayo de 1998, que forman parte del SINAC, así como, del Director Ejecutivo de dicho Sistema.”
En ese entendido, para mayor claridad de la exposición, nos iremos refiriendo a cada uno de los apartados siguiendo el mismo orden de su consulta, en los que luego de reseñar el fundamento y la posición jurídica de la Contraloría, haremos nuestro respectivo análisis procurando dar respuesta puntual a las preguntas con las que cierra dichos epígrafes. Lo anterior, no sin antes manifestar las disculpas por la dilación de atender su oficio, motivado por la complejidad del tema y las labores ordinarias que le corresponde llevar a cabo a esta oficina.
Con respecto a la condición jerárquica del CONAC, el Director Ejecutivo de ese consejo y el Ministro de Ambiente y Energía
Como primera cuestión, la Contraloría halla una inconsistencia entre lo dispuesto por el artículo 7 del Reglamento Orgánico del Ministerio de Ambiente y Energía (Decreto Ejecutivo n.° 35669-MINAET del 4 de diciembre del 2009) y el artículo 19 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad (Decreto Ejecutivo n.°34433-MINAE del 11 de marzo de 2008), respecto al funcionario al que le corresponde la representación legal del SINAC, pues la primera norma se la confiere al Ministro como titular de la cartera y superior de los órganos que integran el ministerio – entre ellos, el mismo Sistema – y la segunda, a su Director Ejecutivo.
Un segundo aspecto que se plantea son los alcances de las prerrogativas del CONAC como órgano superior jerárquico y máxima instancia del SINAC, de acuerdo con los artículos 25 y 26 de la Ley de Biodiversidad (n.°7788 del 30 de abril de 1998) y 10 de su Reglamento, lo que le permitiría emitir directrices, órdenes y lineamientos a los demás órganos que integran el SINAC y ejercer las potestades del artículo 102 de la Ley General de la Administración Pública (n.°6227, del 2 de mayo de 1978) – LGAP – en cuanto a vigilar la acción del inferior para constatar su legalidad y conveniencia, así como ejercer la potestad disciplinaria, en la medida que según se indicó por la Procuraduría en los dictámenes C-82-2008 y C-049-2013, el jerarca que tiene la potestad de dirigir y ordenar la conducta del funcionario, es el mismo que tiene la potestad disciplinaria sobre sus subordinados.
No obstante, para ese órgano contralor la condición jerárquica del CONAC topa con las siguientes limitantes o rasgos especiales para el ejercicio pleno de este poder de mando: 1) la forma en que se canalizan sus órdenes por medio del Director Ejecutivo del SINAC, a quien le corresponde su ejecución y fungir como superior inmediato de los Directores de las Áreas de Conservación con arreglo al artículo 17 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad; 2) aun cuando el Director Ejecutivo actúa bajo la supervisión del referido Consejo a tenor del artículo 26 de la Ley de Biodiversidad, en principio responde disciplinariamente ante el Ministro de Ambiente y Energía que lo nombra, lo que se resolvería entendiendo que el órgano colegiado sería “el competente para valorar la gravedad de la falta y decidir el inicio de un procedimiento administrativo, correspondiendo al Ministro la aplicación de la medida disciplinaria que fuera procedente”; y 3) la posición del Director Ejecutivo dentro de la estructura del SINAC conforme con el citado artículo 17 reglamentario, permitiéndole exigir cuentas tanto al personal de la Secretaría Ejecutiva, como a los Directores de las Áreas de Conservación, al igual que girar instrucciones de acatamiento obligatorio.
Finalmente, estima que la condición funcional del Ministro respecto al SINAC le confiere la representación legal y la potestad de dirección sobre el CONAC, y consecuentemente, sobre el Director Ejecutivo, al formar parte de dicho consejo, lo que le permite al titular de la cartera “ordenar la actividad – no los actos – de dicho Consejo, mediante el establecimiento de metas y medios en los términos que definen los artículos 99 y 100 de la Ley General de la Administración Pública, es decir, las potestades de dirección le permiten impartir directrices, vigilar su cumplimiento y sancionar ante su incumplimiento reiterado, grave e injustificado; así como, coordinar al dirigido con otros.”
A partir de lo expuesto se formulan las siguientes preguntas:
¿Quién es el representante legal del SINAC, el Ministro de Ambiente y Energía o el Director Ejecutivo del SINAC?
¿Quién es el superior jerárquico del SINAC, es el CONAC o el Ministro de Ambiente y Energía?
¿Quién es el superior jerárquico del Director Ejecutivo del SINAC? ¿Quién tiene la potestad sancionatoria sobre dicho funcionario?
¿Quién es el superior jerárquico de los Directores de Áreas de Conservación?
Las condiciones de la representación legal del SINAC conforme a lo indicado en el dictamen C-109-2016 del 5 de mayo de 2016
Las dos primeras preguntas fueron abordadas en el dictamen C-109-2016 del pasado 5 de mayo, emitido a raíz de una serie de consultas formuladas precisamente por la auditora interna del SINAC, concluyéndose en términos generales, que dada la naturaleza jurídica del Sistema, como un órgano deliberante de desconcentración máxima con personalidad jurídica instrumental, su representación legal de acuerdo con el artículo 103.2 de la LGAP, le corresponde al Director Ejecutivo en el ámbito que es propio de una personificación presupuestaria, para el ágil y eficiente manejo de los recursos que tiene asignados en la atención y tutela oportuna del medioambiente, conforme a lo indicado por la Sala Constitucional en la sentencia n.°2006-9563.
Fuera de esas labores, la representación del SINAC le corresponde al Ministro de Ambiente y Energía, por su condición de Presidente del CONAC, conforme con los artículos 24.1 de la Ley de Biodiversidad y 10.1 de su reglamento – caso de la firma de convenios de cooperación financiera no reembolsable tal como fue analizado por el dictamen C-305-2009 del 28 de octubre de 2009 – quien además ostenta la representación legal de toda la cartera de Ambiente y Energía conforme con el artículo 7 del Reglamento Orgánico del MINAE y a tono con su condición de órgano jerárquico superior del ministerio según se establece por los artículos 25.2 y 28.1 de la LGAP. Por su importancia, y pese a su extensión, pasamos a transcribir el análisis hecho en esa oportunidad:
“B. EL ORDENAMIENTO JURÍDICO SÍ LE RECONOCE AL DIRECTOR EJECUTIVO DEL SINAC LA REPRESENTACIÓN LEGAL DE DICHO ÓRGANO EN LOS ACTOS Y CONTRATOS QUE SEAN PROPIOS DE LA PERSONIFICACIÓN PRESUPUESTARIA QUE LE ES RECONOCIDA LEGALMENTE PARA EL MEJOR DESEMPEÑO DE SUS FUNCIONES.
Según se indicó antes, en el referido dictamen C-305-2009 también se analizó la naturaleza jurídica del SINAC como un órgano desconcentrado con personalidad jurídica instrumental que pertenece al MINAE, como así también se recalca por el artículo 7 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad (Decreto Ejecutivo n.°34433-MINAE del 11 de marzo de 2008), al señalar en lo que interesa: “El SINAC, es un órgano con desconcentración máxima del MINAE, que posee personalidad jurídica instrumental para la administración de sus propios recursos.”
(...)
Como se desprende del texto anterior, al dotar el artículo 22 de la Ley de Biodiversidad de personalidad jurídica instrumental al SINAC, se le reconoce una facultad para administrar y manejar el presupuesto propio de que es titular de forma diferenciada del presupuesto estatal que nutre al MINAE y al Poder Ejecutivo en general, aun cuando pertenezca a la cartera dicha, y también una potestad de contratar, como parte de esa ejecución presupuestaria en los términos del artículo 8 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad, según también se apuntó en el pronunciamiento transcrito.
Con ello se pretende que el SINAC actúe las competencias que tiene encomendadas con mayor eficiencia y celeridad al tratarse de un campo tan sensible y complejo sobre el que dichas competencias se exteriorizan (el medioambiente), según se analizó también por la Sala Constitucional en la sentencia n.°2006-9563 de las 16:06 horas del 5 de julio del 2006, que determinó la compatibilidad constitucional de la organización administrativa dada a dicho órgano y de la que transcribimos las siguientes consideraciones:
“IV.- (...) Sobre este tipo de organización, la Sala en su más reciente jurisprudencia señaló en la sentencia No. 2005-3629: (...)
b- La personalidad jurídica instrumental. Ahora bien, la Sala ha sostenido...
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