Dictamen nº 169 de 04 de Septiembre de 2023, de Municipalidad de San José
| Emisor | Municipalidad de San José |
4 de setiembre del 2023
PGR-C-169-2023
Señora
Ileana Acuña Jarquín
Secretaría Municipal
Municipalidad de San José
Estimada señora:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio DSM-1-014-2023 del 25 de enero último, mediante el cual nos comunicó el acuerdo N.º 2, adoptado por el Concejo Municipal de San José en su sesión ordinaria N.º 142 del 24 de enero de 2023. Mediante el acuerdo citado, el Concejo decidió plantear a esta Procuraduría varias dudas relacionadas con las Juntas de Educación y las Juntas Administrativas.
I.- ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL
Las interrogantes que se nos formulan tienen relación con el órgano legitimado para reglamentar lo relativo al procedimiento para la destitución de los miembros de las Juntas de Educación y las Juntas Administrativas, así como con la legitimación para el ejercicio de la potestad disciplinaria en relación con los integrantes de dichas Juntas.
En concreto, se nos plantean las siguientes consultas:
“1- ¿Corresponde al Ministerio de Educación Pública o corresponde a las Municipalidades, adicionar, modificar y/o complementar el Reglamento General de Juntas de Educación y Administrativas, Decreto 38249-MEP, dado el vacío legal existente después de la Resolución de la Sala Constitucional 2021028022 del 15 de diciembre de 2020, en que se anularon por inconstitucionales los artículos 25, 26, 27, 28, y 94 inciso f) del mismo en referencia al Procedimiento Sumario para la Destitución?
2- Podrían los Concejos Municipales reglamentar de manera independiente los procedimientos de nombramiento y destitución de las Juntas?
3- ¿En este momento, bajo qué normativa, cuál instancia administrativa y con base en cuál procedimiento se deben realizar los procesos de destitución de los miembros de las Juntas de Educación y Administrativas, o no deben ser realizados hasta tanto se modifique el Reglamento supra indicado, por no existir norma habilitante al respecto?
4- ¿Podría el Ministerio de Educación Pública modificar el Reglamento (Si se dispone su competencia por parte de esa Procuraduría), señalando que los procesos de destitución corresponde realizarlos a los Concejos Municipales, en contra de lo dispuesto por la Ley Fundamental de Educación, y por el artículo 13 inciso g) del Código Municipal?”
A la gestión se adjuntó un estudio jurídico preparado por el asesor de la Comisión de Gobierno y Administración de la Municipalidad de San José.Ese análisis consta en el documento, sin número, de fecha 21 de diciembre de 2022, firmado por el Lic. Milton Gamboa Sanabria. En síntesis, el criterio legal mencionado indicó que la Sala Constitucional, en su resolución N.º 28022-2021 del 15 de diciembre de 2021, sostuvo que el procedimiento sumario que se utilizaba para la remoción de los miembros de las Juntas de Educación y Administrativas era inconstitucional. Agregó que, a pesar de ello, dicha Sala no anuló ni se refirió al órgano que se encarga de los procedimientos de destitución de las Juntas, por lo que el órgano que debe ejecutar esa investigación es el mismo, a saber, el Ministerio de Educación Pública (MEP). Estima que, por esa razón, no corresponde a los Concejos Municipales realizar procedimientos administrativos para la destitución de los miembros de las Juntas de Educación y Administrativas, ya que no existe una norma habilitante para ello. Indica, asimismo, que la Ley Fundamental de Educación, n.° 2160 del 25 de setiembre de 1957, dispone que el MEP deberá elaborar los proyectos de leyes y reglamentos relacionados con la ley aludida, los cuales serán emitidos por medio de decretos ejecutivos. Sostiene que los Concejos Municipales no podrían modificar el Reglamento General de Juntas de Educación y Administrativas, ni tampoco podría el MEP incorporar en ese Reglamento la eventual competencia de los Concejos Municipales para realizar los procedimientos de destitución, pues la Ley Fundamental de Educación y el artículo 13, inciso g), del Código Municipal no admiten esa posibilidad.
Mediante nuestro oficio DPB-OFI-601-2023 del 31 de enero de 2023, se confirió audiencia de la consulta al MEP, audiencia que a la fecha de emisión de este dictamen no fue atendida.
A continuación, emitiremos nuestro criterio sobre el tema en consulta, con la advertencia de que lo haremos en términos generales, sin realizar consideraciones específicas sobre algún caso concreto.Ello a efecto de que sea el órgano consultante quien adopte las decisiones que correspondan.
II.- LA POTESTAD PARA REGLAMENTAR LA LEY FUNDAMENTAL DE EDUCACIÓN PERTENECE AL PODER EJECUTIVO
A efecto de tener claro el contexto del asunto sobre el cual versa la consulta, debemos indicar que la regulación legal de las Juntas de Educación y de las Juntas Administrativas se encuentra en los artículos 41 al 44 de la Ley Fundamental de Educación. De conformidad con esas normas, en cada distrito escolar debe haber una Junta de Educación nombrada por la Municipalidad del cantón, a propuesta de los funcionarios que ejerzan la inspección de las escuelas del Circuito, previa consulta con los directores, quienes a su vez consultarán al personal docente de su respectiva escuela. (Artículo 41).
Dispone la ley que las Juntas de Educación actuarán como delegaciones de las Municipalidades, serán organismos auxiliares de la Administración Pública y servirán a la vez como agencias para asegurar la integración de la comunidad y la escuela. (Artículo 42).
En lo que se refiere a las Juntas Administrativas, la Ley Fundamental de Educación establece, en lo que interesa, que cada institución de enseñanza media contará con una Junta Administrativa nombrada por la Municipalidad respectiva, cuyos integrantes deben ser seleccionados de las ternas enviadas por los Concejos de Profesores correspondientes. (Artículo 43).
Luego, en lo que concierne a la naturaleza del cargo y al plazo de nombramiento, la Ley Fundamental de Educación dispone que los miembros de las Juntas de Educación o Administrativas ejercen su cargo por un periodo de tres años, con posibilidad de reelección. Además, en lo relativo al funcionamiento de las Juntas, se estableció que una ley especial definiría la forma de integrarlas, así como sus atribuciones, sus deberes, y los de sus miembros (artículo 44); sin embargo, tal regulación no se llevó a cabo por vía legal, sino reglamentaria. El reglamento vigente sobre esa materia se emitió por medio del decreto N.º 38249 de 10 de febrero del 2014, denominado “Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas.”
Precisamente, el Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas reguló, en sus artículos 25, 26, 27, 28 y 94, inciso f), lo relativo al procedimiento para la destitución de los integrantes de las Juntas de Educación y de las Juntas Administrativas; sin embargo, tales disposiciones fueron anuladas por la Sala Constitucional en su sentencia N.º 28022-2021 de las 14:01 horas del 15 de diciembre del 2021. Dicha declaratoria se fundamentó, básicamente, en que las normas impugnadas establecían, por vía reglamentaria, un procedimiento sumario para imponer sanciones disciplinarias, lo que infringe el principio de reserva legal que rige en esa materia.
A raíz de la anulación de esas disposiciones, se nos consulta ahora a quién corresponde emitir las normas reglamentarias para solventar el vacío que produjo la inconstitucionalidad de los artículos 25, 26, 27, 28 y 94, inciso f), del Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas y si es posible que los Concejos Municipales emitan reglamentos independientes sobre esas esa materia.
Al respecto, debemos señalar que el Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas es un reglamento ejecutivo, por lo que el único órgano legitimado para emitirlo, para adicionarlo, o para reformarlo, es el Poder Ejecutivo, según lo dispuesto en el artículo 140, incisos 3) y 18), de la Constitución Política.
Cabe recordar que los reglamentos ejecutivos tienen como finalidad desarrollar los contenidos de las normas de rango legal. Se trata de disposiciones de carácter complementario, que sirven para precisar lo dispuesto en la ley o para facilitar la ejecución de lo preceptuado en ella. Por tratarse de normativa secundaria, de rango inferior, está subordinada por entero a la ley, y al mismo tiempo la complementa, en tanto le corresponde desarrollarla, sin alterar su espíritu. (Sobre el tema puede consultarse a JINESTA LOBO (Ernesto) Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Parte General, segunda edición, San José, C.R., 2009, Editorial Jurídica Continental p. 257).
La posibilidad de emitir reglamentos ejecutivos está contemplada, en forma genérica, en la Constitución Política, por lo que el Poder Ejecutivo se encuentra facultado para reglamentar cualquier ley de la República (ver al respecto la resolución N.º 2007-2063 de las 14:40 horas del 14 de febrero del 2007, emitida por la Sala Constitucional). Por ello, carece de interés que exista o no de una habilitación expresa en la ley, en la medida en que la competencia reglamentaria está otorgada, como se señaló, en la propia Constitución, lo que implica que puede ser ejercida con respecto a todas las leyes, sea que éstas lo autoricen expresamente o no.
Por otra parte, en lo que concierne a la posibilidad de que las municipalidades reglamenten de manera independiente lo relativo al nombramiento y remoción de los integrantes de las Juntas de Educación y Juntas Administrativas (aspecto al que se refiere la segunda consulta que se nos plantea) debemos indicar que los reglamentos independientes tienen por objeto regular la organización de las dependencias administrativas a lo interno −reglamentos autónomos de organización−, o bien, el funcionamiento de los servicios públicos que prestan −reglamentos autónomos de servicio−.
Si bien los reglamentos independientes pueden ser emitidos tanto por la Administración Central (con...
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