Dictamen nº 239 de 22 de Noviembre de 2023, de Municipalidad de Flores
| Emisor | Municipalidad de Flores |
22 de noviembre de 2023
PGR-C-239-2023
Señor
Eder Ramírez Segura
Alcalde Municipal
Municipalidad deFlores
Estimado señor:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio n.°AMF-CE-125-2022 del 6 de julio de 2022, en cuya virtud nos plantea las siguientes interrogantes:
“1. ¿Es jurídicamente viable la aplicación de forma retroactiva, de una reforma reglamentaria municipal que pretende disminuir el grado de inseguridad jurídica a aquellos usuarios que se encuentran en un impás, entre la normativa existente y la que se pretende reformar, al ser esta más beneficiosa que la existente, pero además, al pretenderse el cumplimiento de una expectativa de derecho ya generada por la administración (sic).
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¿Resulta procedente la aplicación de la figura del transitorio dentro de un reglamento municipal, para ubicar en el tiempo, la forma en que se atenderán aquellos casos que pueden tener algún grado de afectación con las regulaciones del reglamento vigente y la reforma pretendida al mismo, por haberse generado una actuación de la Administración, llámese expectativa de derecho, tomando en cuenta, que la reforma contiene regulaciones más beneficiosas?
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¿Pueden considerarse el escenario expuesto, como parte de las excepciones al principio (sic) irretroactividad contempladas en el numeral 142 inciso 2 de la Ley General de la Administración Pública?
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Si aplicaren las excepciones al citado principio en reglamentos municipales, ¿existen límites a los efectos de la retroactividad en cuanto a: a) al plazo contado desde la puesta en vigencia de la norma, hacia atrás en el tiempo para la aplicación de los efectos; b) criterios objetivos (derechos adquiridos) y criterios subjetivos (cualidades de los administrados) para la escogencia de cuáles particulares les aplicarían los beneficios de la retroactividad?”.
En cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982), se aportó el criterio n.° AJ MF-CI-58-2022, de fecha 15 de junio de 2022, emitido por la Asesoría Legal de esa corporación municipal, en el que se emiten las siguientes conclusiones:
“1. Conforme el numeral 170 de la Constitución Política concordado con el postulado 4 inciso a) del Código Municipal, le permiten a los gobiernos locales emitir sus propias reglamentaciones dada la autonomía administrativa que poseen.
2. Los reglamentos municipales pueden ser internos, es decir, si producen efectos para dentro de la organización administrativa y operativa, o bien externos, si producen efectos o crean, modifican o suprimen derechos para los particulares.
3. La máxima del derecho conocida como seguridad jurídica, permite la irretroactividad de la ley, es decir, no aplicar una norma nueva para situaciones de hecho y de derecho presentes antes de la entrada en vigencia de la ley.
4. La irretroactividad de la ley, se encuentra contemplada en el numeral 34 de la Constitución Política. Sin embargo, en varias ramas del Derecho como Penal y Administrativo, se excepciona y por ende se permite la retroactividad de la ley, siempre y cuando beneficie a los administrados.
5. La irretroactividad y sus excepciones, se extienden también a los reglamentos municipales, sobre todo, las regulaciones externas.
6. La retroactividad se permite en el Derecho Administrativo y en el Municipal, siempre y cuando no se afecten situaciones jurídicas consolidadas o derechos adquiridos.
7. Las situaciones jurídicas consolidadas o derechos adquiridos, se diferencian de las expectativas de derecho en que los primeros ya ingresaron a la esfera patrimonial tangible o intangible, del administrado y por ende son jurídicamente constatables; mientras que las expectativas de derecho son únicamente anhelos mas no beneficios legales en firme.”
8. Tanto en la Constitución Política, Ley General de la Administración Pública como en el Código Municipal, no existe expresamente un límite temporal o subjetivo (administrados a quienes se les puede aplicar o no) del instituto de la retroactividad. Por lo que cada caso en el que la Administración Pública desee aplicar la figura jurídica en cuestión, deberá atender los elementos básicos del acto administrativo, es decir, motivo, contenido y fin para justificar tal normativa de efectos retroactivos.
9. Para efectos de una reglamentación externa municipal, que tenga efectos retroactivos, es necesario analizar cuales derechos adquiridos de los administrados, podrían afectarse y para ello, es menester identificar el acto administrativo o decisión judicial, que efectivamente les otorgó tal situación jurídica consolidada y bajo que (sic) condiciones”.
A pesar de que las preguntas formuladas por el señor alcalde no resultan del todo claras, se desprende el interés del Gobierno local en determinar si es viable la aplicación retroactiva de una eventual reforma a un reglamento municipal en beneficio de determinadas personas –se habla de usuarios– ante una expectativa de derecho generada por la Administración –entenderíamos que alude a la propia Municipalidad de Flores–, por lo que también se desea saber si es posible valerse de una disposición transitoria para cubrir esos casos que pueden tener algún grado de afectación con la regulación vigente y que se verían favorecidas por la nueva norma, así como si el supuesto descrito calza dentro de las excepciones al principio de irretroactividad del inciso 2 del artículo 142 de la Ley General de la Administración Pública (n.°6227, del 2 de mayo de 1978) –en lo sucesivo LGAP– y los límites a los efectos de la retroactividad de la norma en cuanto al plazo, derechos adquiridos y las cualidades de los administrados “para la escogencia de cuáles particulares les aplicarían los beneficios de la retroactividad”.
Cabe destacar que ni el oficio de consulta, ni el criterio legal remitido indican los términos o al menos la materia sobre la que versaría la eventual reforma reglamentara que dependiendo de cuál sea –hacienda local, urbanismo, ambiental, empleo público, etc.– así podría incidir en el análisis que se vaya a hacer; lo que en modo alguno hubiese afectado la admisibilidad de la consulta, pues no por ello se consideraría un “caso concreto” y más bien hubiese contribuido a dar un dictamen más preciso sobre los temas que se plantean.
Por lo expuesto, nos limitaremos a dar una respuesta general a los puntos consultados, enfocándonos en la aplicación en el tiempo del ordenamiento jurídico-administrativo, que sirva de referencia a ese ente territorial de cara a las posibles reformas que se propone hacer en el respectivo cantón.
LA APLICACIÓN DE LA NORMA JURÍDICA EN EL TIEMPO: SEGURIDAD JURÍDICA, PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY, DERECHOS ADQUIRIDOS, SITUACIONES JURÍDICAS CONSOLIDADAS, EXPECTATIVAS DE DERECHO Y LÍMITES A LA RETROACTIVIDAD NORMATIVA
De entrada, el principio y regla general es que toda norma jurídica rige a futuro, esto es, ordinariamente produce efectos ex nunc, por lo que no tienen eficacia hacia el pasado. Los límites de la vigencia, referidos a su inicio y término, para la ley los define la propia Constitución Política en su artículo 129, al señalar que es obligatoria y surte efectos desde el día que la ley designe y a falta de especificación se contempla una de vacatio legis de diez días después de su publicación en el Diario Oficial La Gaceta (así lo reitera el artículo 7 del Código Civil). En cuanto a su término, el párrafo in fine dispone que la ley no queda abrogada ni derogada sino por otra posterior o por la vía del referéndum, siendo poco común que sean las mismas normas legales las que autolimiten su vigencia.
Se entiende que es hasta con la publicación de la ley que se puede garantizar el conocimiento general de su contenido por la población y la razón para que no se pueda aplicar a situaciones o hechos ocurridos antes de que entre en vigor.
Tratándose de normas reglamentarias, la LGAP exige igualmente su publicación como requisito de eficacia (artículos 121.2, 140 y 240.1) y parte de la misma regla general de la irretroactividad de sus efectos, al establecer que “producirá efecto en contra del administrado únicamente para el futuro” (artículo 142.1, el subrayado no es del original).
Para el caso específico de los reglamentos municipales, el párrafo in fine del artículo 43 del Código Municipal (Ley n.°7794 del 30 de abril de 1998) sigue la misma línea respecto a que la publicación determina el comienzo de la vigencia o la fecha posterior que la disposición reglamentaria indique.
La publicación de la norma legal o reglamentaria garantiza, entonces, el conocimiento previo de la ciudadanía del Derecho aplicable a sus actos o negocios y la certeza de las consecuencias jurídicas que llevan aparejados.
La publicidad de las normas está en íntima conexión con el principio de seguridad jurídica, pues en los términos de la sentencia del Tribunal Constitucional español n.°179/1989, de 2 de noviembre, “sólo podrán asegurarse las posiciones jurídicas de los ciudadanos, la posibilidad de éstos de ejercer y defender sus derechos, y la efectiva sujeción de los ciudadanos y los poderes públicos al ordenamiento jurídico, si los destinatarios de las normas tienen una efectiva oportunidad de conocerlas en cuanto tales normas, mediante un instrumento de difusión general que dé fe de su existencia y contenido, por lo que resultarán evidentemente contrarias al principio de publicidad aquellas normas que fueran de imposible o muy difícil conocimiento”(fundamento jurídico 2).
Nuestra Sala Constitucional ha reconocido la naturaleza constitucional de dicho principio en tanto es consustancial a un Estado social y democrático de Derecho. Así, en la sentencia n.° 8390-97 de las 16:21 horas del 9 de diciembre de 1997 sostuvo:
“La seguridad jurídica es un principio constitucional que en su sentido genérico consiste en la garantía dada al individuo de que su persona, sus bienes y sus...
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