Dictamen nº 289 de 12 de Noviembre de 2018, de Banco Nacional de Costa Rica
| Emisor | Banco Nacional de Costa Rica |
12 de noviembre, 2018
C-289-2018
Señor
Juan Carlos Corrales Salas
Gerente General
Banco Nacional de Costa Rica
Estimado señor:
Me refiero a su atento oficio N. GG-328-18 de 29 de agosto último, mediante el cual consulta el criterio de la Procuraduría General de la República sobre si:
“¿El Banco Nacional de Costa Rica está facultado para realizar venta a terceros, de la cartera de créditos liquidados y trasladados a no seguimiento y sin ningún valor en libros, por haber agotado todas las posibles gestiones para su recuperación, en aras de recuperar fondos públicos?”
Relata Ud. que el Banco ha agotado todas las posibles gestiones de recuperación sin obtener resultados positivos. El interés es vender cartera ya liquidada y sin ningún valor en libros, sobre la cual podrían recibir ofertas de compra con descuento, según usos y costumbres bancarios.
Adjunta Ud. el criterio de la Dirección Jurídica del Banco, oficio D.J./2211-2017 de 26 de julio de 2017. Señala la Asesoría que se pretende una venta de cartera de créditos liquidada o en no seguimiento, ya que el Banco realizó las posibles gestiones para recuperar sus montos no honrados por los deudores sin obtener resultados positivos. Por lo que la cartera está pasada por pérdidas. Agrega que el Reglamento para la Calificación de Deudores, artículo 20 bis del Acuerdo SUGEF 1-05 regula la materia y que la normativa SUGEF 33-07 “Plan de cuentas para Entidades, Grupos y Conglomerados Financieros regula la estimación por deterioro de la cartera de créditos. En último término agrega que la Política General de Crédito, en el apartado 5.3 Traslado de Operaciones de Reserva de Préstamos a no Seguimiento también se refiere al término. La declaratoria de incobrabilidad de las obligaciones crediticias encuentra sustento en la Opinión Jurídica OJ-148-2002 de 18 de octubre de 2002. La cartera objeto de eventual venta se encuentra en categoría de incobrable o en no seguimiento, lo que significa que el Banco mediante estudios técnicos y legales determinó que los costos de recuperación de dicha cartera resultan más onerosos respecto de lo cobrado o bien, que dicha recuperación resultaría infructuosa. Como efecto de lo anterior el Banco debe provisionar esa cartera en el 100% del valor del monto no recuperado, por lo que la cartera se refleja como pérdida para el Banco, siendo que con la venta se lograría reducir la pérdida al obtener un ingreso. Al no haber condonación en favor de terceros ni ser el negocio perjudicial para la hacienda pública, porque la deuda ya se encuentra reflejada como una pérdida incurrida por el Banco, considera la Dirección Jurídica que no es necesaria la existencia de una ley que faculte al Banco para realizar una venta de esa cartera especial.
Mediante oficio N: PGA-090-2018 de 13 de septiembre del presente año, se concedió audiencia a la Superintendencia General de Entidades Financieras.
Por oficio N. SGF-3139-2018 de 16 de octubre siguiente, la Superintendencia General de Entidades Financieras, SUGEF, da respuesta a la audiencia, señalando en lo que interesa: el Banco Nacional es una empresa pública del Estado, parte de la Hacienda Pública por lo que debe respetar regulaciones dirigidas a la administración, manejo, custodia y disposición de los bienes que forman su patrimonio. No obstante, considera conveniente que se valore que los bancos de capital público se encuentran en un régimen de competencia con el resto de entidades del sistema financiero, por lo que deben contar con las mismas herramientas que el resto de entidades. Los bancos privados y las cooperativas de ahorro y crédito tienen la práctica de vender su cartera liquidada, por lo que limitar dicha herramienta a los bancos genera una diferencia que no les permite competir en igualdad de condiciones, generando una pérdida en lugar de utilizar de forma eficiente los recursos con que cuentan. Estima que, previa comprobación de que se han realizado todas las diligencias necesarias para el efectivo pago de los créditos de la cartera liquidada, la venta con descuento generará un porcentaje de ganancia frente a la pérdida que sufren al mantenerla en libros. Agrega que, como parte de la supervisión prudencial, la autorización previa de la SUGEF que requieren las entidades supervisadas para celebrar cesiones de cartera según el artículo 27 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, revela la intención del legislador en que la intermediación financiera tenga un tratamiento adecuado y prudente por parte de los entes públicos encargados de aprobar cualquier trámite que pudiera tener con la intermediación. Por lo que concluye que “previa revisión del cumplimiento de todas las diligencias posibles para el cobro de los créditos contenidos en aquellas carteras que han sido liquidadas, es posible autorizar su cesión, ya que con ello no estaría incumplimiento (sic) la obligación de recuperación de los créditos que tienen tanto los bancos públicos como los privados, de manera similar a lo planteado en el artículo 104 de la Ley N. 8131”.
Los bancos comerciales tienen el deber de recuperar los créditos otorgados. En el caso de los bancos públicos dicho deber es imperioso en el tanto están de por medio fondos públicos. No obstante, los principios que informan la gestión de dichos recursos pueden recomendar que determinados créditos sean declarados como incobrables y, por ende, no recuperables. En el caso de los bancos esa declaratoria produce consecuencias en orden a las estimaciones que deben hacer, lo cual puede aconsejar que la cartera de créditos liquidada por incobrable sea transferida a un tercero, incluso con descuento, si así fuere necesario.
A-. UN DEBER DE RECUPERAR LOS CREDITOS CONCEDIDOS
El Banco Nacional expone que ha realizado todas las gestiones posibles para recuperar determinados créditos sin obtener resultados positivos. Por lo que considera que una medida posible para recuperar fondos es la venta con descuento de la cartera liquidada y sin valor en libros. Estima, al efecto que los dictámenes de la Procuraduría General de la República N. C-059-2001 y C-375-2003 no son de aplicación al tema, porque no contemplaron el supuesto de cartera ya liquidada, cuya venta tiene como objeto recuperar fondos públicos.
En los dictámenes de mérito la Procuraduría se refirió a la venta de cartera crediticia con descuento, la cual consideró no conforme con el deber de recuperación de los créditos que se impone a los bancos comerciales del Estado. En el dictamen C-270-98 de 15 de diciembre de 1998, emitido a solicitud del Gerente General del Banco Nacional de Costa Rica, la Procuraduría expuso las razones por las cuales consideraba que no era posible una venta de cartera con descuento. De esa forma se señaló que:
Consideró la Procuraduría, en efecto, que:
"Una venta con descuento entraña "contablemente" una pérdida para el Banco. Una pérdida que concierne fondos públicos. Pero ante todo no puede olvidarse que la Ley del Sistema Bancario Nacional contiene disposiciones que tienden a asegurar que el Banco va a recobrar la totalidad del crédito que otorgue. Es por ello que, en estricto Derecho, el banco comercial (no solo el estatal) debe garantizarse satisfactoriamente el crédito otorgado y por el monto correspondiente (vb. gr., artículos 65, 66, 67 y 68 de la LOSBN y 173 de la Ley Orgánica del Banco Central) y está obligado a ejercer las acciones correspondientes en ausencia de pago (artículo 70, 71). La legislación parte, entonces, de que los créditos van a ser recobrados o en su caso, de que se harán todas las gestiones correspondientes para su cobro; de allí que tampoco se prevea -a nivel legal- que el Banco pueda declarar créditos como incobrables, declaratoria derivable de una dificultad para cobrar. Obsérvese que lo previsto por la Ley para el caso de que haya problemas de pago de los créditos otorgados por la banca estatal es, por el contrario, una excepción a la prohibición de participar en empresas comerciales. En efecto, el punto 4 del artículo 73 de la Ley autoriza a los bancos del Estado, "con el objeto de asegurar la recuperación de sus créditos", a convenir con las empresas deudoras la intervención de éstas cuando se encuentren en dificultades para atender adecuadamente sus obligaciones crediticias. Supuesto bajo el cual la participación del Banco no le genera responsabilidad. El fin es la recuperación del crédito y permitir que se satisfaga el interés público presente en su otorgamiento. Empero, en la venta con descuento se parte de que la recuperación no es total o incluso de que es imposible: se vende porque se estima que genera pérdidas y que las gestiones cobratorias entrañan también un costo que tampoco va a ser recuperado. En ese sentido, en el presente caso, el Banco no actúa conforme la autorización del artículo 73, ya que no interviene la empresa, no participa en su gestión y, por el contrario, su percepción del interés público lo lleva a transferir la cartera a un monto menor de su valor nominal.
Estima la Procuraduría que la gestión del patrimonio de los bancos (del cual forma parte el activo), debe tomar en consideración que ese patrimonio es un bien que constituye jurídicamente parte de la "hacienda pública" del banco. Su disposición debe, entonces, regirse por los principios que tutelan esa hacienda pública, particularmente cuando, como es el caso, se pretende vender por un precio diferente del nominal. (....)”.
Criterio que se mantuvo en los dictámenes C-059-2001 de 6 de marzo de 2001, C-135-2001 de 7 de mayo de 2001, C-375-2003 de 1 de diciembre del 2003. Y es que no puede dejarse de lado que la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional obliga a los bancos comerciales, particularmente del Estado, a una especial diligencia al otorgar sus créditos:
los bancos del Estado deben otorgar los créditos solo por los montos y vencimientos “indispensables” para realizar las operaciones a que se destinen:
“Artículo 64.-
Los Bancos...
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