Dictamen nº 292 de 08 de Octubre de 2019, de Ministerio de Hacienda
| Emisor | Ministerio de Hacienda |
8 de octubre, 2019
C-292-2019
Licenciado
José Luis Araya Alpízar
Subdirector General de Presupuesto Nacional
Ministerio de Hacienda
Estimado señor:
Me refiero a su atento oficio N. DGPN-SD-0455-2019 de 27 de junio último, mediante el cual consulta en relación con la incorporación de los presupuestos de los órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental y en relación con el dictamen C-072-2019 de 20 de marzo anterior, lo siguiente:
“1-a- En el caso de los Órganos Desconcentrados que en atención a lo establecido en diversas leyes atienden con recursos provenientes del Presupuesto Nacional, así como con recursos propios el cumplimiento de una función o de una obligación, en ambos casos específicas, al concluir el ejercicio presupuestario, de no haber ejecutado la totalidad de los recursos y no haber concluido con la tarea o de no haber satisfecho la obligación ¿podrán mantener el remanente de estos para continuar atendiendo la finalidad u obligación específica para la que los recibieron en el siguiente ejercicio presupuestario, tendrán que reintegrar los mismos o en aplicación del principio de anualidad el Órgano Desconcentrado ya no podrá disponer de esos dineros al concluir el ejercicio presupuestario del 2021?
1-b-Ahora bien, con respecto a lo indicado en el párrafo transcrito del Dictamen C-072-2019 y para el caso de los órganos desconcentrados del Gobierno Central atendiendo a las derogatorias contenidas en los artículos 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37 y 38 del Título IV de la Ley 9635, Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y su reforma ¿Deberá la DGPN atender lo dispuesto en el artículo 23 (Criterios para la asignación presupuestaria), así como los artículos 24 (asignación presupuestaria) y 25 (Gestión Administrativa de los destinos específicos)?
2-. En el caso de los Órganos Desconcentrados que al ingresar al Presupuesto Nacional en 2021 tengan superávit específico acumulado de períodos anteriores ¿Deberán utilizar el mismo durante ese año, de manera tal que al 31 de diciembre de 2021 ya no tengan superávit específico acumulado, igualmente, no podrán continuar generando superávit específico a partir de ese año? ¿Y en el evento de que no lo utilicen qué procederá?
3-.Con respecto al superávit libre en el dictamen C-072-2019 se realiza un análisis a partir de lo normado en la Ley de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos, Ley N. 9371 y en el artículo 17 de la Ley N. 9635, mismo que permite establecer que conforme al numeral antes citado, en caso de que el Órgano Desconcentrado tenga pasivos propios deberá aplicar el superávit libre a la atención de los mismos, de no tenerlos, pero recibir transferencia de gobierno, el superávit se destinará a la amortización de la deuda o a inversión pública. A partir de lo anterior, ¿en el evento de que un órgano desconcentrado si bien recibe recursos del presupuesto nacional, pero los mismos no se clasifican como transferencia y no tiene pasivos propios (supuestos contemplados en el artículo 17 de la Ley N. 9635) en relación con el superávit libre existente al 2021 (téngase en cuenta que a partir del ingreso al presupuesto nacional no lo podrá seguir generando) continuará siendo de aplicación la Ley N. 9371?”.
Adjunta Ud. el oficio DE-226-2019 de 27 de junio anterior de la División de Asuntos Jurídicos de la Dirección de Presupuesto. Considera la Asesoría respecto de las interrogantes a-a) y 2 que los “recursos propios” pueden tener una finalidad que no ha sido modificada por la Ley 9524. No obstante, esos recursos propios no tienen un tratamiento diferenciado de los restantes ingresos en el presupuesto nacional. En caso de remanente, no puede mantenerse el superávit para continuar atendiendo la finalidad específica en el siguiente ejercicio presupuestario, sino que en aplicación del principio de anualidad no podría disponer de esos dineros al concluir el ejercicio presupuestario de 2021. Los órganos desconcentrados en aplicación del principio de anualidad no podrían continuar generando superávit. En cuanto a los superávits acumulados opina que si la finalidad a la que se vinculan no ha sido satisfecha para el 2021, debería darse una planificación y presupuestación efectiva y eficiente de los recursos que permita atender la obligación específica, utilizando lo acumulado en ese ejercicio presupuestario. En cuanto a la interrogante 1-b, opina que la Dirección de Presupuesto debe atender lo dispuesto en los artículos 23, 24 y 25 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, en orden a los destinos específicos. Así la asignación de los recursos dirigidos a atender una tarea u obligación que se vincula a un destino específico de rango legal debe ajustarse a lo dispuesto en los artículos 23, 24 y 25 de la citada Ley. En cuanto a la interrogante 3, señala que el superávit se genera a partir de recursos en el presupuesto nacional, por lo que al superávit libre del órgano que no tiene pasivos y no recibe transferencia, se le aplica la Ley 9635, dado que existe un interés en el ordenamiento en la eliminación de los superávits libre, la necesidad de que se ejecuten los recursos presupuestarios y que los recursos no ejecutados se destinen al financiamiento de la deuda pública. Sostiene que a partir de 2021 no deben generar superávit libre en aplicación del principio de anualidad. Agrega que la Ley 9371 seguirá siendo de aplicación a las entidades a las que se les aplique y que no sean parte del sector público no financiero, ámbito de aplicación de la Ley 9635, las que continuarán rigiéndose por la Ley de Eficiencia de los Recursos Públicos.
La Procuraduría da respuesta a las interrogantes a partir de los siguientes temas
Utilización de remanentes de recursos destinados a un fin específico
Criterios para asignar recursos a beneficiarios de destinos específicos derogados
Eficacia de la Ley de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos, N. 9371 de 28 de junio de 2016
A-. USO DE REMANENTES DE RECURSOS DESTINADOS A UN FIN ESPECÍFICO
Consulta la Dirección de Presupuesto Nacional si los órganos con personalidad jurídica instrumental, cuyos presupuestos se incorporan a partir de 2021 a la Ley de Presupuesto de la República y que hayan generado superávits específicos pueden mantener ese remanente en ejercicios presupuestarios siguientes. En su caso, si se anulan o deben ser reintegrados al presupuesto nacional.
La duda se plantea en razón de que ni la Ley de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos (en adelante, Ley de Eficiencia) ni la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N. 9635 de 3 de diciembre de 2018, incluyen una disposición expresa en relación con los superávits específicos. En efecto, tanto la Ley de Eficiencia como el artículo 17 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas refieren y regulan el destino futuro de los superávits libres pero no hacen lo propio con los superávits específicos.
Es importante recordar que, a diferencia del superávit libre que no tiene un destino específico, el superávit específico está destinado a un fin o actividad previamente definida, por lo que no existe discrecionalidad de la Administración para determinar en qué se utilizarán los recursos correspondientes. Para los efectos de esa Ley dispone el artículo 2 de la Ley de Eficiencia:
“ARTÍCULO 2.- Definiciones
Superávit libre: exceso de ingresos ejecutados sobre los gastos reales efectuados al final de un ejercicio presupuestario, que son de libre disponibilidad en cuanto al tipo de partida o subpartida que pueden financiar.
Superávit específico: es aquel excedente que por disposición normativa u operativa se encuentra comprometido para un fin específico y que puede ser utilizado en períodos subsiguientes. Dichos recursos no podrán utilizarse para establecer el superávit del período subsiguiente, ni pueden ser gravados de ninguna forma.
Transferencia: son los recursos financieros que las instituciones reciben de la Administración Central para satisfacer necesidades públicas de diversa naturaleza, sin que medie una contraprestación de bienes, servicios o derechos a favor de quien traslada los recursos. Incluye las transferencias de destino específico autorizadas por ley, con o sin fuente de financiamiento, las voluntarias, los subsidios, las subvenciones y las donaciones”.
Definiciones que son específicas para la Ley 9371 y que pueden diferir de las contenidas en los clasificadores presupuestarios. Para el clasificador presupuestario de los Ingresos del Sector Público, Decreto N. 31458 de 6 de octubre de 2003, "Emite "Clasificador Presupuestario de los Ingresos del Sector Público", reformado por el Decreto N. 41101 de 21 de marzo de 2018, estos conceptos se definen como
“3.3.1.0.00.00.0.0.000 SUPERÁVIT LIBRE
Se refiere al exceso de ingresos ejecutados sobre los gastos ejecutados al final de un ejercicio presupuestario, que son de libre disponibilidad en cuanto al tipo de gasto que puede financiar”.
“3.3.2.0.00.00.0.0.000 SUPERÁVIT ESPECIFICO
Se refiere al exceso de ingresos ejecutados sobre los gastos ejecutados al final de un ejercicio presupuestario, que por disposiciones especiales o legales tienen que destinarse a un fin especifico”.
“1.4.0.0.00.00.0.0.000 TRANSFERENCIAS CORRIENTES
Ingresos recibidos de personas, entes y órganos del sector público, privado y externo para financiar gastos corrientes con el fin de satisfacer necesidades públicas de diversa índole, sin que medie una contraprestación de bienes, servicios o derechos a favor de quien traslada los recursos. Estas transferencias corrientes incluyen las especificadas y autorizada por ley, las voluntarias, los subsidios, subvenciones y por medio de donaciones”.
“2.4.0.0.00.00.0.0.000 TRANSFERENCIAS DE CAPITAL
Ingresos recibidos de personas, entes y órganos del sector público, privado y externo para financiar gastos de capital con el fin de satisfacer necesidades públicas de diversa índole, sin que medie...
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