Dictamen n° 225 de 12 de Setiembre de 2011, de Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo
| Emisor | Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo |
12 de setiembre, 2011
C-225-2011
Ingeniera Eugenia Vargas Gurdian Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo
Presidente Ejecutiva
Estimada señora:
Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, doy respuesta a su memorial C-PE-334-08-2009, y mediante el cual se nos requiere reconsiderar de oficio el dictamen C-008-1999 de 11 de enero de 1999. Específicamente, se nos requiere revisar de oficio las conclusiones del dictamen C-008-1999 en orden al alcance y precisión del sentido del artículo 70 bis de la Ley de Planificación Urbana N.° 4240 de 15 de noviembre de 1968 (LPU).
El instituto consultante, con el objeto de fundamentar su solicitud de reconsideración, indica que desde la emisión del dictamen C-008-1999, la Sala Constitucional ha modificado sustancialmente su posición en materia de precios públicos. Igualmente, el instituto consultante expone que este Órgano Superior Consultivo, he reconocido este cambio de posición en su propio dictamen C-173-2008.
Mediante memorial APG-047-2009 de 1 de setiembre de 2009, este Órgano Superior Consultivo previno a la Presidencia Ejecutiva sobre la obligación de adjuntar a su consulta, el respectivo criterio de la asesoría legal institucional.
La prevención fue satisfecha a través del oficio PE-397-09-2009 de 10 de setiembre de 2009. Memorial que adjuntó el memorándum DL -432-2009 de 8 de setiembre de 2009. En este memorándum, la Directora Legal del Instituto fijó el criterio de la asesoría jurídica institucional, e indicó, al efecto, que el artículo 70 bis LPU establece realmente un precio público. Como parte del fundamento de su posición institucional, el criterio de la asesoría cita la sentencia constitucional N.° 6316-2003 de las 14:08 horas de 3 de julio de 2003.
Finalmente, a través del oficio PE-505-11-2009 de 24 de noviembre de 2009, la Presidencia Ejecutiva del instituto aporta una serie de documentación técnica sobre los costos que actualmente genera el Instituto en su función de aprobar los planes reguladores elaborados por las Municipalidades del país.
Con el propósito de atender la consulta planteada, se estima pertinente atender los siguientes aspectos 1. Sobre la posibilidad de la Procuraduría General de modificar sus criterios institucionales, 2. En orden al principio de reserva de Ley en materia de tasas, y 3. Alcance del artículo 70 bis de la Ley de Planificación Urbana.
I. SOBRE LA POSIBILIDAD DE LA PROCURADURIA GENERAL DE MODIFICAR SUS CRITERIOS JURISPRUDENCIALES.
De acuerdo con el artículo 2 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, N.° 6815 de 27 de setiembre de 1982 (LOPGR), los dictámenes y pronunciamientos de este Órgano Superior Consultivo constituyen jurisprudencia administrativa. Conviene señalar que el carácter jurisprudencial del corpus de dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría, ha sido ya reconocido por la Corte Suprema de Justicia en su sentencia N.° 32 de las 13:30 horas de 3 de mayo de 1984, la cual fue dictada en ejercicio de las potestades de contralor de constitucionalidad que entonces radicaban en la Corte Plena:
De acuerdo con todo lo anterior necesario es concluir que la obligatoriedad del dictamen que establece el artículo 2º lo es para la administración que lo solicitó, no así en cuanto a las demás, para las que constituye jurisprudencia administrativa, y que es fuente no escrita del ordenamiento jurídico administrativo, y que como tal fuente tendrá el rango que determina la Ley General de la Administración Pública."
Ahora bien, conforme el numeral 7 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), y en virtud de su condición de jurisprudencia administrativa, el cuerpo de dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General de la República sirve a efectos de interpretar, integrar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento jurídico administrativo escrito. Y por tanto, también, este corpus de dictámenes y pronunciamientos goza del mismo rango de las normas que interpretan, integran o delimitan.
En consecuencia con lo anterior, se ha destacado la función orientadora y uniformadora de la jurisprudencia administrativa de la Procuraduría General. Para estos efectos, considérese lo establecido en el dictamen C-003-2009 de 19 de enero de 2009:
En el caso de la jurisprudencia administrativa, entendida en los términos ya expuestos, en el tanto ésta sirve para facilitar, orientar y uniformar los criterios de interpretación, integración y delimitación del ordenamiento jurídico, y contribuye, por ende, a configurar los motivos de derecho del acto administrativo correspondiente, si la Administración se separa de tales criterios doctrinales y construye una solución distinta -que en todo caso tendría que estar debidamente motivada-, se asume el riesgo de que su interpretación no sea la correcta, lo que podría constituirse en un vicio, el que se impugnaría conjuntamente con el acto final (artículo 163.2 de la Ley General de la Administración Pública)”.
Ahora bien, debe subrayarse que el artículo 3, inciso b, LOPGR establece expresamente que este Órgano Superior Consultivo goza de la potestad de reconsiderar de oficio sus dictámenes y pronunciamientos. Transcribimos la norma de interés:
ARTÍCULO 3º. —ATRIBUCIONES:
Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:
b) Dar los informes, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. La Procuraduría podrá, de oficio, reconsiderar sus dictámenes y pronunciamientos.
Luego, la Procuraduría General ostenta la potestad de revisar y modificar sus propios criterios. Esta posibilidad, no obstante, ha sido circunscrita por nuestra propia jurisprudencia a aquellas situaciones en que emerjan nuevos argumentos que justifiquen y estimulen el cambio de criterio. Al respecto, conviene transcribir lo establecido en el dictamen C-070-1994 de 6 de mayo de 1994:
A la luz de la anterior normativa, la solicitud concreta de ese Instituto para que este Despacho analice nuevamente la cuestión, resulta improcedente por las siguientes razones: En primer lugar se encuentra el hecho de que la petición de reconsideración fue presentada en una fecha muy posterior al plazo establecido en el mencionado artículo 6º, razón por la cual es improcedente acceder al trámite de esta nueva solicitud a efecto de reconsiderar el criterio contenido en el dictamen de esta Procuraduría General NºC-020-93. En segundo término nos encontramos ante la ausencia de nuevos argumentos que tengan la virtud de estimular un cambio de criterio acerca de los alcances del artículo 579 del Código de Trabajo, por lo cual, resulta inadmisible proceder a la reconsideración de oficio contenida en el artículo 3º inciso b). En tercer plano cabe apuntar, que como consecuencia de lo anterior, el Dictamen NºC-020-93 de 8 de febrero de 1993 tiene plenos efectos, y por ende, debe acatarse en los términos del anteriormente transcrito artículo 2º de la Ley Orgánica de esta Procuraduría
Es decir que si concurren nuevos argumentos de mérito, este Órgano Superior Consultivo se encuentra habilitado para modificar motivadamente su criterio, y reconsiderar sus dictámenes y pronunciamientos. (Doctrina del artículo 136, inciso c, LGAP.)
Lo anterior es importante porque en el presente asunto se ha solicitado que este Órgano Superior Consultivo oficiosamente reconsidere su dictamen C-008-1999 de 11 de enero de 1999. Por lo tanto, resulta imperativo examinar si existen nuevos elementos que justifiquen una posible modificación de nuestro criterio con respecto al sentido y alcance del artículo 70 bis LPU.
II EN ORDEN A LA POSIBILIDAD DE LA DELEGACION RELATIVA EN MATERIA DE TASAS
Nuestro Derecho de la Constitución admite una cierta discrecionalidad a favor de la Asamblea Legislativa para determinar y configurar los medios a través de los cuales se financia una determinada actividad pública, incluidas las actividades meramente administrativas.
La Sala Constitucional, en su sentencia N.° 6316-2003 de 2:08 horas de 3 de julio de
“Debido a que tanto en el caso de los tributos como en el de los precios públicos subyace el interés del Estado en obtener ingresos, el trazo de la línea que separa unos de otros no es, en todos los casos, tan nítida como idealmente habría de esperarse. Esta característica conduce a la Sala a aceptar que el legislador goza de algún margen para elegir la figura que considere más adecuada para procurar esos ingresos, siempre y cuando respete ciertos parámetros.”
Nuestra jurisprudencia administrativa más reciente también ha hecho eco de la existencia de esa discrecionalidad relativa que constitucionalmente asiste al Legislador. Al respecto, conviene citar, en lo que a este punto interesa, el dictamen C-173-2008 de 21 de mayo de 2008:
“La Sala Constitucional ha considerado que existe discrecionalidad del legislador para determinar cómo se financia la prestación de un servicio público, incluido aquél de carácter administrativo. En ese sentido, el legislador puede optar por el tributo o bien por un precio público.”
Importa, en todo caso, subrayar que esa discrecionalidad relativa del Legislador se encuentra, ya de por si, consagrada en forma expresa por la propia Ley Fundamental. Norma que en su artículo 121, inciso 13, establece explícitamente que es una prerrogativa de la Ley establecer impuestos u otros tipos de contribuciones. Esto con el objeto de financiar la actividad pública – Una norma análoga se encontraba en la Constitución de 1871 (art. 82, inc. 14)-:
¡ ARTÍCULO 121.-
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