Dictamen n° 019 de 13 de Febrero de 2013, de Superintendencia General de Valores
| Emisor | Superintendencia General de Valores |
13 de febrero, 2013.
C-019-2013
Señor
Carlos Arias Póveda
Superintendente General de Valores
Estimado señor:
Me refiero a su atento oficio N. C02/0 de 12 de diciembre de 2012, mediante el cual solicita se adicione o aclare el dictamen N. C-291-2011 sobre la posibilidad de que las cooperativas de electrificación rural puedan financiarse a través de la realización de oferta pública de valores, sea captando de sus socios o de terceros interesados, tomando en consideración que estas cooperativas tienen un marco legal específico que las habilita para obtener recursos de esa forma para el cumplimiento de sus fines.
Adjunta Ud. el oficio de la División de Gestión Jurídica y Cumplimiento de esa Superintendencia, de 10 del mismo mes, en el que se indica que el dictamen C-291-2011 versa sobre las cooperativas de producción y/o comercialización y de otras clases diferentes de las de ahorro y crédito, que tienen una clara prohibición para participar en el mercado de valores. Por lo que la categoría consultada abarcaba implícitamente a las coneléctricas. En el dictamen que se adjuntó a la consulta no se enfatizó en las cooperativas coneléctricas sino en todo tipo de cooperativas con las excepciones vistas, lo que impidió realizar un análisis exhaustivo de la normativa que rige estas últimas y su habilitación legal para emitir instrumentos financieros. Recalca que las coneléctricas cuentan con una legislación especial, derivada de la Ley N. 8345, participación de las Cooperativas de Electrificación Rural y de las Empresas de Servicios Públicos Municipales en el desarrollo nacional. El artículo 19 de la Ley expresamente autoriza la posibilidad de emitir instrumentos financieros y que dichas emisiones se sujeten a la autorización y control de la SUGEVAL, por lo que están habilitadas legalmente para participar en el mercado de valores. Agrega que le corresponderá a la Superintendencia emitir la normativa pertinente con el fin de cumplir con el precepto legal. Se concluye que las emisiones de valores que estas cooperativas realicen se encontrarían plenamente justificadas en el logro de sus objetivos, conforme lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley 4179, fomento de los intereses económicos, sociales y culturales de sus asociados y el artículo 2, inciso a) de la Ley 8660. Se agrega que no existen casos pendientes de resolución.
A efecto de mantener los principios del cooperativismo, se restringe a las cooperativas la realización de actividades con terceros y la sujeción a controles distintos de los propios del cooperativismo. La participación en el mercado de valores entraña la sujeción a la regulación y supervisión del CONASSIF y de la Superintendencia de Valores. Es por ello que la intervención en dicho mercado requiere autorización legal, la que ha sido otorgada a las cooperativas de electrificación rural y los consorcios que estas constituyan.
A-. A EFECTO DE CONCILIAR LOS IMPERATIVOS DEL COOPERATIVISMO, LAS COOPERATIVAS REQUIEREN AUTORIZACIÓN LEGAL PARA PARTICIPAR EN EL MERCADO DE VALORES Y SUJETARSE A SU REGULACIÓN
Mediante dictamen N. C-291 2011 de 29 de noviembre de 2011, la Procuraduría evacuó consulta sobre si ¿Pueden las cooperativas de producción y/o comercialización y de otras clases, diferentes de las de ahorro y crédito financiarse a través de la realización de oferta pública de valores? En el dictamen de mérito, la Procuraduría concluyó:
“1. Una Oferta Pública de Valores es toda invitación o propuesta dirigida al público en general o a sectores específicos, con el propósito de negociar valores dentro de un mercado regulado para adquirir financiamiento. Así, los organismos autorizados adquieren recursos líquidos a cambio de la emisión de títulos valores que transfieren a su titular un derecho de crédito, de participación y de tradición o representativo de una mercancía determinada.
2. La oferta pública de valores debe ser autorizada por el Superintendente General de Valores, según lo disponen los artículos 6, 8, inciso k y 10 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores.
3. Las asociaciones cooperativas son entidades privadas de interés público, regidas por los principios del cooperativismo. Su objeto es propiciar el desarrollo de la persona humana, contribuyendo a satisfacer sus necesidades sociales, económicas, culturales. Por lo que, en principio, la cooperativa no ejerce sus actividades con terceros que no pertenezcan a la organización.
4. Conforme lo cual, la cooperativa y el asociado cooperativista están obligados a actuar de conformidad con los principios de cooperación, auxilio mutuo, solidaridad y equidad. A diferencia de otras organizaciones privadas, le está excluido a las cooperativas realizar actividades en procura de lucro.
5. A efecto de garantizar la sujeción a los principios del cooperativismo y la Ley dispone que la cooperativa no puede ejercer actividades que impliquen la sujeción a controles no autorizados expresamente por una norma legal. Por lo que cualquier forma de regulación o control por parte de un organismo público sobre una cooperativa debe ser establecida en forma específica por la ley.
6. Si una cooperativa participara en el mercado de valores, tendría que estar sujeta a la competencia de regulación del CONASSIF y de supervisión y regulación de la Superintendencia General de Valores. Sin embargo, el legislador no ha previsto que la cooperativa se sujete a esas regulaciones y control. Por ende, tampoco ha previsto cómo se articularía la relación entre la fiscalización de la SUGEVAL y la competencia natural del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo.
7. De la misma forma, el legislador no ha autorizado ni previsto que cooperativas distintas de las de ahorro y crédito podrán realizar actividad financiera y, en concreto, participar en el mercado de valores.
8. De modo que aun cuando la Ley de Asociaciones Cooperativas no contenga una expresa prohibición para que las cooperativas distintas de las de ahorro y crédito participen en el mercado de valores y realicen una oferta pública de valores, es lo cierto que la realización de estas operaciones financieras no resulta compatible con los principios que rigen la forma de organización cooperativa y su objeto mismo”.
La oferta pública de valores implica la participación en un mercado en que intervienen personas distintas de los asociados de las cooperativas; es una actividad directamente supervisada por la Superintendencia de Valores y regulada por el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero, con lo cual dos principios fundamentales del cooperativismo resultan sin aplicación. En efecto, el principio cooperativista es que la cooperativa realiza su actividad con los asociados, está para servir a estos, salvo que la ley le permita actuar respecto de terceros. En cuyo caso, esa actividad con terceros se convierte en un medio para lograr el mejoramiento de las condiciones de los socios y no en un fin en sí. En virtud del principio de autonomía, la cooperativa solo está sujeta a los organismos del cooperativismo y al control del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo. Principios que no se conforman con los que rigen la realización de oferta pública de valores. Por lo que una OPV por las cooperativas distintas de las cooperativas de ahorro y crédito requeriría autorización por Ley. En efecto, una participación en el mercado de valores con sujeción a la Superintendencia General de Valores, desconocería lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley de Asociaciones Cooperativas que dispone la libertad de las cooperativas de “cualquier tipo de regulación o control por parte de organismos o instituciones del Estado, autónomas o semiautónomas, que la ley no establezca en forma específica”.
En este orden de ideas, se indicó:
“Si bien las cooperativas son entidades privadas, la afirmación del principio de la autonomía de la voluntad requiere matización. En primer lugar, dichas organizaciones de personas están sujetas a una normativa especial, que enfatiza en que la organización cooperativa debe estar al servicio de fines sociales, económicos de sus asociados. Precisamente, el ordenamiento, incluido el constitucional, fomenta esta forma de asociación entre particulares como medio de...
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