Dictamen n° 233 de 25 de Setiembre de 2000, de Comisión Para Promover la Competencia, Meic
| Emisor | Comisión Para Promover la Competencia, Meic |
C-233-2000
San José, 25 de setiembre de 2000
Licenciado
Douglas Alvarado Castro
Secretario
Comisión para Promover la Competencia
S. O.
Estimado señor Alvarado:
Con la aprobación del señor Procurador General, nos referimos a su atento oficio No. UTA-
"Solicitar a la Procuraduría una ampliación del dictamen para que se refiera a la situación jurídica en que se encontraría el servicio de la publicidad prestado a través de las páginas amarillas. Lo anterior respecto de dos aspectos específicos. 1. Si al mencionar en el dictamen guías telefónicas se está incluyendo a la guía de páginas amarillas, 2. En caso de ser así, si el precio cobrado por publicidad en la guía de páginas amarillas sería susceptible de regulación por parte de la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos o por vía del Poder Ejecutivo en aplicación del artículo 5 de la Ley 7472"
En relación con la consulta formulada, esta Procuraduría otorgó audiencia al Instituto Costarricense de Electricidad, la cual fue atendida mediante oficio T-10561 del 24 de agosto del año en curso, suscrito por el Subgerente para Telecomunicaciones. Al respecto, indica el ICE que la Guía Telefónica está conformada por diferentes secciones (Informativa, Alfabética, Turística, Clasificada y Gobierno). La Guía Telefónica del Area Metropolitana se encuentra conformada por las Páginas Blancas en las que se incluye la sección Informativa y la sección Alfabética y por las Páginas Amarillas en la que se incluye la sección Turística y la sección Comercial Clasificada. Esta práctica de segmentación de la Guía Telefónica no es exclusiva de Costa Rica sino que es común en diversos países desarrollados, debido a la necesidad de hacer más fácil y eficiente su manejo por parte de los usuarios. La Guía Telefónica es entonces "un todo armónico" orientado a brindar en forma gratuita el servicio de información al que está obligado el ICE para con sus clientes. Razón por la cual las Páginas Amarillas son parte integral de la Guía Telefónica "cuya distribución obedece por naturaleza al servicio público de telecomunicaciones". Se indica, igualmente, que ante la imposibilidad del ICE de editar, imprimir y distribuir la Guía Telefónica en forma directa, se recurre a contratar los referidos servicios mediante el procedimiento ordinario de Licitación Pública y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley creadora del ICE. Ahora bien, esta relación contractual se caracteriza porque el adjudicatario actúa a su cuenta y riesgo y únicamente recibe como remuneración un porcentaje del precio pagado por los suscriptores de publicidad. Esto permite que la Guía Telefónica se ponga a disposición de los usuarios de forma gratuita y sin representar costo alguno que se refleje en el servicio telefónico que presta el ICE. Por su parte las tarifas de publicidad son fiscalizadas por el ICE. Con base en lo anterior, se afirma que la pretensión de que los precios que se cobran por publicidad sean regulados por la Autoridad Reguladora es improcedente en tanto se trata de una relación contractual entre el ICE y una empresa concesionaria, en la que los precios que se cobran por la publicidad en Páginas Amarillas surgen de un acuerdo de voluntades. La remuneración de la empresa concesionaria consiste, precisamente, en un porcentaje del precio pagado por los suscriptores de publicidad. Además de lo anterior, se indica que los servicios de información telefónica no se encuentran incluidos dentro de los servicios públicos sujetos a fiscalización por parte de la Autoridad Reguladora, de conformidad con lo dispuesto en la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, Ley No. 7593. Finalmente se indica que tampoco es procedente la pretensión de que los precios por publicidad en las Páginas Amarillas sean regulados vía el Poder Ejecutivo, en razón de que éstos son prestados con ocasión de un contrato de servicios celebrado entre el ICE y la empresa concesionaria y de que el artículo 5 de la Ley 7472 señala que la facultad de regulación de precios es improcedente cuando el servicio es "prestado por la Administración Pública, en concurrencia con particulares", situación ésta que se presenta en el caso que nos ocupa.
De conformidad con lo anterior, esta Procuraduría debe pronunciarse sobre la naturaleza de las llamadas "Páginas Amarillas" y sobre la posibilidad de que el precio que se cobra por la venta de publicidad sea regulado por la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos o por el Poder Ejecutivo.
I-. LA GUIA DE PÁGINAS AMARILLAS: UN SERVICIO COMPLEMENTARIO
La naturaleza jurídica de las guías telefónicas fue analizada con profundidad en el dictamen C-152-2000 del 7 de julio del 2000:
"Las guías telefónicas son un instrumento de información y difusión de los números telefónicos de los abonados del país, con excepción de aquellos que han solicitado su privacidad. Su objeto es permitirle a los administrados localizar de forma rápida y eficaz los números telefónicos correspondientes a las personas con que requieran comunicarse. Pensar el servicio de telefonía vocal sin la existencia de las guías telefónicas ni de ningún otro sistema de información de los números telefónicos del país, implicaría coartar indebidamente el servicio de telefonía básico. En efecto, la prestación del servicio telefónico, como servicio público que es, debe realizarse con base en los principios de eficiencia, continuidad, adaptabilidad, igualdad y calidad. Y las guías telefónicas no son más que el instrumento mediante el cual un abonado puede ponerse en contacto con otro abonado, mediante la localización del número telefónico respectivo (...)
En resumen, las guías telefónicas cumplen una función de información y difusión que es propia del servicio público de telecomunicaciones y, por ende, satisface un interés general que se traduce en una contribución al bienestar social..."
Concluyéndose que:
- El desarrollo, mercadeo, producción y distribución de las guías telefónicas, así como de los productos y servicios complementarios y sustitutos son parte del servicio público de telefonía básica asignado al ICE por ley.
No obstante lo anterior, la Comisión de la Promoción de la Competencia solicita se aclare si al mencionar en el dictamen C-152-2000 el concepto de "guías telefónicas" se está incluyendo a la guía de Páginas Amarillas. Para responder al anterior cuestionamiento es necesario analizar los servicios específicos que ofrecen las Páginas Amarillas a los administrados.
A-. LAS PÁGINAS AMARILLAS: UN MEDIO DE INFORMACION
El Contrato para Edición de la Guía Telefónica y Desarrollo e implementación de servicios de información entre el ICE y GTE, establece en su Cláusula segunda: Descripción del Trabajo, el objeto del contrato:
"De conformidad con lo establecido en el capítulo 3 del cartel, GTE acepta que deberá desarrollar, editar y mercadear los libros correspondientes a las Guías Telefónicas del Sistema Nacional de Telecomunicaciones incluyendo la publicidad contenidas en ellas así como, desarrollar y mercadear nuevas modalidades sustitutivas o complementarias a los libros de papel correspondientes al Area Metropolitana y Provincia,…."
La misma cláusula se refiere a la estructura de la Guía y dentro de ella comprende:
"un libro de páginas amarillas que contendrá los clientes comerciales del Area Metropolitana y los clientes de otras regionales que hayan invertido en publicidad en esa Guía. Un libro conteniendo las páginas amarillas con la publicidad de los clientes comerciales de la región respectiva y la de los clientes de las otras regiones y del Area Metropolitana que hayan invertido en publicidad en esa Guía Regional…".
Esa estructura prevista para 2001 reproduce, sin embargo, la situación actual en cuanto que las Páginas Amarillas son una parte de la Guía Telefónica; la complementan y no pueden disociarse de ella.
Según informe rendido por el ICE a esta Procuraduría, con ocasión de la audiencia que oportunamente se le concediera, las Páginas Amarillas incluyen la sección Turística y la sección Comercial Clasificada. En esta Guía Telefónica también se encuentra autorizada la venta de publicidad a terceros interesados en contar con publicidad adicional. El Reglamento para Publicaciones en la Guía Telefónica regula expresamente el contenido de la...
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