Dictamen n° 039 de 28 de Enero de 2005, de Ministerio de la Presidencia
| Emisor | Ministerio de la Presidencia |
- C-039-2005
- 28 de enero de 2005
-
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- Licenciado
- Luis A. Madrigal Pacheco
- Viceministro de la Presidencia
- S. D.
Estimado señor Viceministro:
Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio N° DVLM-0016-2005 de 10 de enero último. Mediante dicho oficio se solicita el criterio en relación con el código presupuestario denominado ÓOficina de Expresidentes. Dicho Código se incluyó en la Ley de Presupuesto N° 7320 de 7 de diciembre de 1992 y se ha mantenido hasta el presupuesto para el año 2004. Se consulta respecto de:
Ó1.-
Condiciones que deben darse para que la Administración gire esos recursos a las oficinas de Expresidentes de la República. (Cuáles condiciones debe tener un Expresidente para poder ser beneficiado? Por el simple hecho de ser Expresidente o debe estar desarrollando alguna actividad específica ?)
2.-
Obligación que tiene la Administración de girar esos recursos a las oficinas de Expresidentes de la República, con fundamento en el código presupuestario indicado.
Se solicita un criterio sobre la responsabilidad de la Administración por el hecho de que no se giren esos recursos a las oficinas de Expresidentes de la República y por la fiscalización que deba ejercerse sobre los funcionarios pagados con cargo a ese código, especialmente sobre la labor que desempeñan.
Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Legal, oficio N° AJ-MA-009-2005 de 6 de enero anterior. En dicho oficio se sostiene que aparte de las leyes de presupuesto no existe otra norma que otorgue a los señores Expresidentes de la República el derecho de tener a su servicio asistentes y secretarias. Por lo que el otorgamiento de secretarias y asistentes a los Expresidentes de la República se ha fundamentado en normas presupuestarias. La Asesoría entiende la segunda interrogante en el sentido de si existe obligación por parte de la administración de destacar personal pagado con fondos públicos al servicio de los Expresidentes de la República. Amparándose en el dictamen N° C-112-91 de 27 de junio de 1991 de la Procuraduría General de la República, agrega que la asignación de personal a favor de los Expresidentes de la República constituye costumbre en el actuar administrativo. Por lo que se considera que sí existe obligación de mantener tal asignación. Se trata de una costumbre impuesta por el hábito y tradición del país, por lo que es obligatoria. Una costumbre que se origina en la falta de norma aplicable al caso específico. Añade que las normas presupuestarias en las que se asignan dinero para pagar secretarias y asistentes a los Expresidentes son prueba fehaciente de que ha existido la costumbre de presupuestar dinero para tal tipo de servicios. En orden a las condiciones para el giro de los recursos, se señala que la costumbre se origina en respeto a la condición de Expresidente. Por lo que la condición requerida es ser Expresidente de la República. La costumbre de facilitar funcionarios para labores de asistencia y secretariado únicamente observa la condición de Expresidente y no las funciones que esté desempeñando una vez cumplido el período constitucional del mandato presidencial. Se concluye que existe obligación de la administración de mantener la asignación de personal de secretariado y asistencia a los señores Expresidentes de la República, en virtud de ser una costumbre sostenida que no se opone a ninguna norma escrita. La condición requerida es ser Expresidente de la República y no se requiere que los señores Expresidentes desempeñen función específica.
A.-
UNA CREACION DE PLAZAS POR AUTORIZACIÓN PRESUPUESTARIA
De conformidad con lo que se indica, se ha creado un código presupuestario que asigna personal a las oficinas de Expresidentes. La Asesoría Legal afirma que se trata de una costumbre que ha creado derecho, por lo que debe ser mantenida. Es de advertir, sin embargo, que la asignación de plazas se origina no en una costumbre, sino en la autorización presupuestaria. Por ende, en una norma jurídica.
1-. La Ley de Presupuesto: norma jurídica
La aprobación legislativa del presupuesto determina la legalidad de los gastos públicos. El principio es que en un régimen democrático, la discusión y el voto del presupuesto son prerrogativas fundamentales del Parlamento, que le permiten conocer, controlar y discutir toda la política gubernamental. El Presupuesto del Estado es competencia del legislador, que lo aprueba mediante una ley.
La Ley de presupuesto se diferencia de otras leyes respecto del procedimiento de emisión, su contenido y estructura. El contenido del presupuesto está dado esencialmente por la previsión de los ingresos y la autorización de los gastos públicos. De acuerdo con la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, los presupuestos deben contener también la programación de actividades y metas esperadas para el período fiscal, los requerimientos de recursos humanos y las normas que regulen la ejecución presupuestaria (artículo 8 de la Ley). Aspectos que deben estar comprendidos en la aprobación del gasto.
Dado el contenido especial de la Ley de Presupuesto podría llegar a desconocerse su condición de norma jurídica. Empero, en el estado actual del ordenamiento, debe considerarse superada la discusión sobre la naturaleza jurídica del presupuesto y aceptarse simplemente que se trata de una ley formal y material aunque presente particularidades. Así lo ha establecido la Sala Constitucional al manifestar:
" la Ley de Presupuesto es una ley en sentido formal y material, pero de una naturaleza especial, excepcional, y, por ende, no puede, válidamente, contener "materia no presupuestaria", ni suplir la legislación ordinaria, ni afectarla". (Sala Constitucional, votos No. 6859-96 y 10136-2000).
Ó Jurídicamente es una ley de carácter formal, de iniciativa exclusiva del Poder Ejecutivo, por medio del cual, con la intervención de la Asamblea Legislativa, se orienta la acción del Estado hacia la satisfacción de sus fines . Sala Constitucional, resolución N° 5160-95 de 16:54 hrs. del 19 de septiembre de 1995.
La autorización del gasto en cada una de las partidas incluidas implica el establecimiento de una norma jurídica. Precisamente, la norma que autoriza a la Administración Pública a gastar y que como tal constituye la fuente del gasto para un destino determinado. Es precisamente por su condición de norma que una partida presupuestaria puede ser objeto de una acción de inconstitucionalidad. Sobre el carácter de norma jurídica de la autorización presupuestaria ha dicho la Sala Constitucional:
Ó es necesario reconocer carácter normativo no sólo a las normas generales del presupuesto, sino al resto de sus disposiciones, que no pueden considerarse como simples listados o cuentas de ingresos y egresos. Sin perjuicio de lo expuesto, es innegable la dificultad que para la Sala determina el que tales disposiciones no se encuentren estructuradas como normas de ley común, por lo que tratándose del caso concreto puede decirse que la simple aparición de una letra entre paréntesis a la par del nombre de un puesto, no proporciona elementos de juicio suficientes para que la Sala emita un criterio sobre su falta o no de constitucional . Sala Constitucional, resolución N° 7598-94 de 11:18 hrs. del 23 de diciembre de 1994.
Ó.-
La norma que se acusa de inconstitucional, que es Programa 110, Partida 410-01-231-12, de la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Fiscal de 1991, Número 7216, dice textualmente: Clasificación de Gastos según objeto 410 01 231 12 Adquisición de Edificios (compra de edificio de acuerdo con avalúo administrativo No. 1323-89 de la Dirección General de Tributación Directa).El alegato fundamental de los accionantes es que esta norma contiene materia no presupuestaria al autorizar la compra de un edificio y la omisión del trámite de licitación para tal compra, violando así los principios contenidos en los artículos 182, 121 inciso 1), 123, 129 y 176 de la Constitución Política ( ). evidente que la disposición que se cuestiona es una norma típicamente presupuestaria, en el tanto es una autorización de gasto...
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