Dictamen n° 153 de 08 de Mayo de 2008, de Instituto Nacional de Seguros
| Emisor | Instituto Nacional de Seguros |
C-153-2008
8 de mayo de 2008
Doctor
Guillermo Constenla U.
Presidente Ejecutivo
Instituto Nacional de Seguros (INS)
Estimado señor:
Con la aprobación de la señora Procuradora General de
1.-
Naturaleza jurídica del INS y sus sociedades anónimas
A fin de analizar las posibles restricciones derivadas del régimen jurídico aplicable, conviene empezar haciendo algunas consideraciones sobre la naturaleza jurídica del INS y de sus sociedades anónimas [1]. Nuestro dictamen N° C-354-2004 del 25 de noviembre del 2004, que en lo que aquí nos interesa, explica:
“La actividad del Instituto Nacional de Seguros es propia de una empresa de seguros. Empero, el legislador no sólo ha consagrado el monopolio en la materia sino que ha organizado la entidad encargada de su administración bajo una forma de Derecho Público: la institución autónoma:
"Artículo 5º.-
La administración de los seguros del Estado corresponde a la institución autónoma denominada Instituto Nacional de Seguros. El Instituto tendrá su domicilio legal en la ciudad de San José y podrá establecer en cualquier lugar del país, las sucursales y agencias que su Junta Directiva acuerde" (Ley de Monopolio de Seguros).
En consecuencia, el INS es una empresa pública bajo forma de Derecho Público. No existe duda, entonces, de que se trata de un ente público.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 9 de
Se discute si a las inversiones de las reservas formadas por el INS les resultan aplicables las directrices de
Precisamente, el inciso c) se refiere a
Por otra parte, en cuanto a las sociedades anónimas propiedad del INS, debe tenerse presente que su origen deviene del artículo 55 de
“ ARTÍCULO 55.-
Constitución de sociedades
El Instituto Nacional de Seguros y cada uno de los bancos públicos quedarán autorizados para constituir sendas sociedades, en los términos indicados en el artículo anterior, con el fin único de operar su propio puesto de bolsa y realizar, exclusivamente, las actividades indicadas en el artículo 56. Asimismo, se autorizan para que cada uno constituya una sociedad administradora de fondos de inversión y una operadora de pensiones, en los términos establecidos en esta ley y en
Sobre la particular naturaleza de estas sociedades, ha señalado esta Procuraduría que “La organización en forma privada requiere autorización legal. Pero no se trata de una simple norma autorizativa, sino de una norma que fija las condiciones bajo las que debe producirse la participación pública. De modo que esa participación se regirá no por el Derecho Común sino por la ley que autoriza la participación o las normas que la desarrollan. Este es el caso de las sociedades anónimas cuya creación es autorizada por el artículo 55 de
Asimismo, en la opinión jurídica N° OJ-084-2005 del 20 de junio de 2005, este órgano asesor expuso las siguientes consideraciones:
“A. LA GESTION DE UN PATRIMONIO DE LOS INVERSIONISTAS
Conforme lo dispuesto en el artículo 55 de
La creación de la sociedad tiene un único objeto, que es la participación del ente público en el mercado respectivo. (...)” (el subrayado no pertenece al original)
Tal como se advierte de las consideraciones transcritas, estamos ante una autorización especial conferida por ley exclusivamente a favor de los bancos públicos y del INS para que puedan constituir sociedades anónimas, con el objeto específico de incursionar en el mercado como puestos de bolsa, administradoras de fondos de inversión y operadoras de pensiones.
Como bien se explica, se trata de sociedades que desempeñan un papel instrumental, con el fin de que la entidad pública creadora pueda participar en el mercado privado bajo las mismas normas que las otras sociedades anónimas propiedad de particulares. Así, esta herramienta otorgada por ley especial a esos entes cumple una finalidad especial que se adapta a las particulares reglas del mercado(C-396-2005 del 15 de noviembre del 2005).
Se sigue de todo lo expuesto que quienes ocupan un cargo gerencial en estas sociedades anónimas creadas por una institución pública, la cual a su vez es dueña del total de su capital accionario, ocupan un cargo público, toda vez que se trata de un puesto de alto rango dentro de esta clase de empresas, que, si bien están organizadas bajo un esquema de derecho privado, al ser íntegramente propiedad de una institución pública, tienen naturaleza igualmente pública. Sobre el particular, se ha señalado:
“c) Empresa pública- ente de derecho privado
En ocasiones,
De igual forma, los puestos de bolsa y las operadoras de pensiones de los Bancos Comerciales del Estado (BN, BCR, Bancrédito) y de otros entes públicos (INS y BPDC) son empresas públicas- ente de derecho privado, puesto que fueron constituidas como sociedades anónimas donde el capital, en la mayoría de los casos, le pertenece en un 100% al respectivo ente público fundador.” (JINESTA LOBO, Ernesto, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Medellín: Biblioteca Jurídica Diké, 2002, p. p. 116-120)
A mayor abundamiento, valga agregar que, en relación con el régimen de empleo en las empresas públicas, hemos indicado en anteriores ocasiones:
"En relación con el segundo asunto, es decir, sobre el régimen de empleo en la empresa pública, la jurisprudencia constitucional, laboral y administrativa es conteste en el sentido de que es mixto, o sea, que hay relaciones jurídicas regentadas por el derecho laboral o mercantil, en cuyo caso, las personas que laboran para este tipo de empresas, no son empleados públicos, por un lado; y relaciones jurídicas –de la clase gerencial - que están reguladas por el derecho estatutario y, consecuentemente son FUNCIONARIOS PUBLICOS." (Dictamen C-111-2004 del 16 del 4 del 2004).
Sobre este tema, VARGAS VÁSQUEZ, Ricardo. ("Situación de los Altos Empleados en
"Por ello, como objetivo de este estudio he considerado de interés agregar otros argumentos -ya válidos para la generalidad de los casos- que considero complementan y, por ende, dan una mayor consistencia a la posición de
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