Dictamen n° 143 de 13 de Julio de 1999, de Consejo Nacional de Producción
| Emisor | Consejo Nacional de Producción |
C-143-1999
San José, 13 de julio de 1999
Ingeniero
Carlos Cruz Chang
Gerente General
Consejo Nacional de Producción
S. D.
Estimado señor:
Por encargo y con la anuencia del señor Procurador General de la República, Román Solís Zelaya, doy respuesta a su Oficio GG#707-99 de 23 de abril de 1999, mediante el cual solicita a este Despacho, el criterio técnico jurídico "...respecto de la metodología para el pago de prestaciones proporcionales por descensos de puestos, aplicables a funcionarios del Consejo Nacional de Producción."
I.-
ANTECEDENTES DE LA INTERROGANTE PLANTEADA:La anterior consulta deriva de reclamos hechos por funcionarios que al habérseles descendido de sus puestos, han considerado que los cálculos aplicados a las indemnizaciones respectivas no son los correctos. En ese sentido explica usted, que:
"Por diversas razones, funcionarios de esta Institución son descendidos de sus puestos y por aplicación de la Convención Colectiva, artículo 84, se les debe indemnizar en virtud de la reducción salarial. Tradicionalmente, se les ha cancelado este rubro del resultado de sustraer del promedio de los últimos seis salarios devengados, el nuevo salario a devengar y luego multiplicado por el número de años que ha laborado para la Institución y que no puede superar veinticinco años. Como consecuencia de algunas reclamaciones, se plantea que la indemnización debe consistir en la diferencia pura y simple que resulta de sustraer del actual salario, el nuevo salario a devengar y luego multiplicado por el número de años laborados en la Institución y que no debe exceder de 25 años. Recapitulando, los reclamantes sostienen que para efectos de dicha indemnización no debe partirse del salario promedio de los últimos 6 meses, pues no es un despido, sino un descenso de puesto y que lo indemnizado es la disminución efectiva y real del salario; por tanto debe utilizarse como factor el salario actual y no el promedio apuntado."
El Departamento Legal de la Institución bajo su cargo, mediante el Oficio DAJ-ARP No. 043-99 de 8 de abril del año en curso, (aclarado por la Gerencia General en Oficio GG #1209-99 de 29 de junio de 1999) sostiene, en lo que atañe, que:
"...debemos en primer término indicar que el fundamento legal para el pago de una indemnización pecuniaria cuando el trabajador, previa anuencia de su parte, es descendido del puesto, se encuentra en el artículo 84 del Convenio Colectivo que en lo que es de interés establece:"(...)" Esta disposición normativa probablemente tiene su origen en el hecho de que con el descenso de puesto se estaría alterando uno de los elementos esenciales del Contrato de Trabajo como lo es el salario, de manera que ese procedimiento sólo sería válido si el trabajador lo acepta y adicionalmente se le indemniza en virtud del claro perjuicio que se le ocasionaría. Con respecto a la indemnización señalada, tenemos que la norma convencional se refiere a ella como "prestaciones por diferencia de sueldo" punto que es precisamente medular para el tratamiento del asunto que nos ocupa. El concepto de prestaciones legales se entiende en nuestra legislación como la cancelación del importe correspondiente al preaviso y la cesantía cuando el trabajador va a ser despedido con responsabilidad patronal, de manera que el pago de esa indemnización llamada "prestaciones legales" envuelve los extremos que fueran señalados, los que se aplican siempre en supuestos de cese laboral. Indudablemente esta es una modalidad de indemnización pero no todos los tipos de indemnización obedecen a este supuesto. Es así como, el manejo del concepto "indemnización" , obedece a situaciones en las cuales se sigue este procedimiento cuando haya que compensar al trabajador por alguna lesión que se le ocasione en virtud del accionar de su patrono. El Diccionario de Derecho Usual de Cabanellas define el concepto indemnización como: "Resarcimiento económico del daño o perjuicio causado//...// En general, reparación//Compensación// Satisfacción..." Nótese entonces como este concepto es más general mientras que el término pago de prestaciones legales es propio de la indemnización por cese en la relación laboral, no por otras razones. Lo antes expuesto nos lleva entonces a determinar que en la norma convencional cuyo análisis nos ocupa, existe una falta de rigor técnico en el manejo del lenguaje jurídico, toda vez que la indemnización a que dicha disposición legal se refiere, no se trata de "prestaciones" dado que es claro que en el supuesto regulado, no existe un cese en la relación obrero-patronal, sino una modificación en una condición del contrato de trabajo (salario) el cual permanece vigente. "(...)"
De conformidad con lo expuesto no sería procedente legalmente aplicar en el caso del pago de "prestaciones por diferencia de sueldo", el sistema de cálculo basado en promediar los salarios de los últimos seis meses, pues ello reflejaría un monto no coincidente con el perjuicio ocasionado, de manera tal que lo apropiado sería tomar los dos salarios reales, el que se dejaría de percibir versus el que se va a devengar a futuro e indemnizar sobre esa base."
Por su parte, la Dirección General del Servicio Civil, en audiencia de rigor, que este Despacho le concedió oportunamente, sostiene en el Oficio DG-455-99 de 22 de junio de 1999, lo siguiente:
" (...) Interesa aquí referimos a la hipótesis del descenso por reasignación hacia abajo, cuya regulación se encuentra en el artículo 111 inciso d) del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil que dispone: "( Artículo 111...)"Del anterior numeral se desprende que al ocurrir una reasignación descendente, la normativa prevé la posibilidad de que eventualmente la Administración pueda encontrar dentro de los siguientes seis meses un puesto semejante al anterior que permita no perjudicar al servidor. Sin embargo, si ello no fuera posible, el funcionario afectado tiene dos opciones: aceptar el descenso y ser indemnizado un mes por cada año de servicios al Estado en forma proporcional a la reducción del salario total que sufra su retribución, o bien, le queda una segunda opción cual es no aceptar las nuevas condiciones, ser separado del cargo y recibir una indemnización total, la cual se calcula según el artículo 37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil, que dispone:"(...)" Cabe señalar que el anterior numeral surge como una garantía a favor del servidor, el cual a pesar del gozar del derecho constitucional a la estabilidad, dicho derecho puede verse afectado por necesidades comprobadas del servicio público como la actualización técnica de las clasificaciones de los puestos y sus consecuencias que estamos analizando, estableciendo sabiamente el legislador una previsión del procedimiento a seguir en estos casos, denominándola "indemnización", y que sin duda viene a constituirse a nuestro juicio en una figura que en el sector privado - al provenir ambas de la voluntad patronal impuesta al trabajador -aunque distinto y más beneficioso para los empleados públicos puesto que no fija un tope máximo de salarios a cancelar. Nótese que incluso su forma de cálculo es similar a las prestaciones legales: un mes por cada año o fracción de seis o más meses, tomando el promedio de los últimos seis salarios devengados (cfr. Artículo 27 inciso b) del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil), forma y promedio salarial de cálculo que se ha aplicado no sólo en el Poder Ejecutivo, sino incluso en el Poder Legislativo (Artículo 33 inciso f) de la Ley de Personal de la Asamblea Legislativa) Por todo lo anteriormente expuesto, esta Dirección General considera que no ha de tomarse en cuenta para el pago de dicha indemnización el último salario devengado, no sólo porque el Estatuto y su Reglamento no lo contemplan así, sino porque la inteligencia de la figura de indemnización prevista por la norma es asimilable al auxilio de cesantía según lo analizado supra."
Para la respuesta de este asunto es importante, de nuevo, escudriñar lo que la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha explicado en materia de "relaciones de trabajo en la Administración Pública" a través del Voto No. 1696 de las 15:30 horas de 23 de junio de 1992.
II.-
LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DEL REGIMEN DE EMPLEO PUBLICO, A LA LUZ DEL MENCIONADO VOTO CONSTITUCIONAL NO. 1696-92.Constituyen los artículos 191 y 192 de la Carta Magna los pilares normativos por los que se rige la relación de servicio entre los servidores públicos y el Estado, encargándose el legislador de ajustar sus presupuestos a todo el ámbito de la función pública. En ese aspecto, el Órgano Constitucional de apoyo ha advertido en uno de sus importantes fallos, que falta por hacer en el plano jurídico del empleo público, cuando a la fecha, aún no se ha comprendido la regulación total de las relaciones de servicio en el Sector Público, mediante un régimen estatutario único y uniforme, que permita contemplar por igual, todos los principios que rigen el trabajo estatal, en garantía no sólo del servidor sino en aras del bienestar común. Así, la Sala en consulta, mediante el Voto No. 1696-92 de cita, subrayó que:
"XI. En opinión de la Sala, entonces, los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, fundamentan la existencia, de principio, de un régimen de empleo regido por el Derecho Público, dentro del sector público, como ha quedado claro del debate en la Asamblea Nacional Constituyente y recoge incipientemente la Ley General de la Administración Pública. Este régimen de empleo público implica necesariamente, consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios, ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado), sino muchas veces contrapuestos a éstos. Obviamente, la declaración contenida en esta sentencia abarca la relación de empleo que se da entre la administración (o mejor, administraciones) pública y su servidores, más, en aquellos sectores en que haya una regulación (racional) que...
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