Dictamen n° 229 de 26 de Julio de 2004, de Banco Central de Costa Rica
| Emisor | Banco Central de Costa Rica |
C-229-2004
26 de julio de 2004
Licenciado
Roy González Rojas
Gerente
Banco Central de Costa Rica
S. O.
Estimado señor:
Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio N° G/N 214-2004 de 11 de junio anterior, por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría General en relación con la competencia para realizar el procedimiento para sancionar a una entidad financiera, por incumplimiento de la política cambiaria.
Es criterio del Banco Central que el procedimiento debe ser tramitado por la Superintendencia General de Entidades Financieras, en tanto que ésta considera que corresponde al Banco Central realizar ese procedimiento, con fundamento en el voto N° 7190-94 de la Sala Constitucional. El Banco Central estima que existe una disposición específica para la materia cambiaria, artículo 29 del Reglamento para las Operaciones Cambiarias emitido por el Banco Central, en que se indica que la SUGEF debe informar sobre lo sucedido y las alegaciones de descargo que haya hecho la entidad infractora en su defensa.
Adjunta Ud. el criterio de la División de Asesoría Jurídica del Ente Rector, oficio AJ-523-2004 de 13 de mayo del presente año. En dicho criterio, la Asesoría sostiene que, de conformidad con el artículo 229 de la Ley General de la Administración Pública, los procedimientos administrativos que tramite el Banco Central deben observar las disposiciones allí previstas, salvo que existan otras normas que se le opongan. La Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica (artículo 93) y el Reglamento para las Operaciones Cambiarias (artículo 29) establecen una regulación especial, tratándose de irregularidades o incumplimientos de las normas que regulan las operaciones cambiarias. En dichas normas se prevé que al presentarse una infracción en materia cambiaria, la SUGEF elaborará un informe que contendrá el criterio técnico sobre lo sucedido y sobre las alegaciones de descargo que haya hecho la entidad infractora en su defensa. La función asignada a la SUGEF implica el cumplimiento del debido proceso por parte de esa Superintendencia, lo que conlleva la materialización del derecho de defensa que asiste a los administrados frente a la Administración Pública (intimación, imputación, audiencia y defensa). Se considera que el informe que debe rendir la SUGEF no es un simple reporte informativo sino que es un procedimiento administrativo que incluye la aplicación del derecho de defensa de los administrados, previo a la imposición de sanciones. Se agrega que el cumplimiento del debido proceso por parte de la SUGE no conlleva a que dicho órgano se constituya en juez y parte, sino que se trata de una instrucción que permitirá a la Junta Directiva del Banco Central aplicar la sanción correspondiente. Considera que si se pregunta cuál entidad es la más indicada para investigar e informar acerca de la verdad real de los hechos, habría que señalar que es el órgano fiscalizador. Añade que los supuestos fácticos y jurídicos que tomó en consideración la Sala Constitucional para referirse al informe del artículo 24 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional no agotan la naturaleza de los informes rendidos por la SUGEF, máxime que hay disposiciones específicas.
Con el oficio de consulta se adjunta el criterio de la Asesoría Jurídica de la SUGEF. Según el oficio N° SUGEF 2271-2004 de 10 de junio anterior, ese criterio se adjunta a efecto de que el Banco Central consulte el criterio de la Procuraduría General de la República. Es criterio de la Asesoría Jurídica de la SUGEF, oficio N° DAJ-092-2004 de misma fecha, que compete al Banco Central de Costa Rica la definición y manejo de la política monetaria, cambiaria y crediticia de la República y reglamentar las normas a que se sujetarán los intermediarios financieros para el debido cumplimiento de esas políticas. A la SUGEF le corresponde rendir un informe cuando una entidad autorizada para operar en el mercado cambiario ha infringido las disposiciones de la Ley o las emanadas por el Banco Central. Dicho informe tiene como objeto constituirse en un elemento probatorio adicional para que la Junta Directiva resuelva. Ese informe constituye un criterio técnico sobre los elementos fácticos y técnicos que puedan mediar para que se dé el supuesto incumplimiento que deba ser investigado. Se agrega que, con base en el artículo 229 de la Ley General de la Administración Pública, corresponde al órgano que debe imponer la sanción llevar a cabo el procedimiento administrativo dispuesto por la Ley, otorgando el debido proceso y defensa. Corresponde a la Junta Directiva del Banco Central resolver de conformidad con los elementos probatorios llegados al expediente. No obstante que el Reglamento de Operaciones Cambiarias establece que la Superintendencia en su informe debe contemplar las alegaciones de descargo que haya hecho la entidad infractora, tal disposición no puede ser interpretada en perjuicio de lo establecido en los artículos 229 de la Ley General de Administración Pública y 93 de la Ley Orgánica del Banco Central. El informe de la SUGEF es el resultado de la labor de supervisión. La interpretación posible del artículo 29 es que el informe técnico debe darse después de que haya vencido el plazo que otorgue el Banco Central en el curso del procedimiento administrativo, para que la presunta entidad infractora realice las alegaciones que tenga en su defensa. Pero no puede interpretarse como que corresponde a la Superintendencia dar el debido proceso a la entidad fiscalizada, ya que ello iría en contra del bloque de constitucionalidad. La Superintendencia estaría actuando como juez al imponérsele reglamentariamente la obligación de constituirse en instructor del procedimiento administrativo y con base en las pruebas allegadas a los autos, emitir una recomendación a la Junta Directiva del Banco Central sobre la imposición de una posible sanción. Actuaría como parte al tener que emitir un informe técnico sobre el tipo de infracción presuntamente cometida por la entidad investigada, lo cual constituiría uno de los elementos probatorios que posteriormente tendría que valorar al emitir su recomendación a la Junta Directiva. Agrega que con base en los artículos 85 y siguientes de la Ley Orgánica del Banco Central, el Banco Central es el ente encargado de la política monetaria y cambiaria, por lo que debe desarrollar los procedimientos pertinentes a efecto de dictaminar las sanciones correspondientes. En relación con el procedimiento administrativo sancionador, opina que en dicho procedimiento deben separarse la fase instructora y la sancionadora, notificando al inculpado los hechos o cargos que se le imputan, la posible consecuencia sancionadora y la identidad del instructor a fin de que pueda formular alegaciones, aportar documentos y proponer pruebas, asegurando el contradictorio. El órgano director del procedimiento, conforme lo indicado por la Procuraduría en el dictamen N° C-097-99 de 11 de febrero de 1999, debe ser nombrado por la Junta Directiva del Banco Central, órgano que está llamado a adoptar la decisión final. Considera la Asesoría que es el Banco Central el que debe velar por la definición y manejo de la política monetaria y cambiaria, en tanto que a la Superintendencia le corresponde presentar informes sobre sus actividades de supervisión y fiscalización. La Superintendencia interviene para fiscalizar que los órganos autorizados cumplan con la respectiva regulación. Por lo que se considera inconveniente que funcionarios de la SUGEF sean nombrados para instruir el procedimiento en los casos estipulados en el artículo 93 de cita, ya que Ódesconocen -o bien carecen de la debida experiencia por no ser su campo de actividad ordinaria- todo lo relacionado con la política cambiaria y monetaria.
En la medida en que un organismo regulador tenga entre sus funciones la de sancionar, debe actuar con sujeción a un procedimiento que garantice el debido proceso. Esta garantía fundamental se impone al órgano sancionador. Por consiguiente, importa determinar a quién corresponde la potestad sancionadora y, en el caso específico, la concepción de la Superintendencia General de Entidades Financieras por el legislador.
A.-
EL PODER DE SANCIONAR CORRESPONDE AL BANCO CENTRAL
El mantenimiento de la estabilidad, solvencia y liquidez del sistema financiero en su conjunto es de orden público. Por ello se ha fortalecido la función de regulación de dicho sistema. Se estima que los objetivos de la regulación se satisfacen en mejor forma mediante la desconcentración administrativa. No obstante, en materia cambiaria el Banco Central mantiene un núcleo fundamental de poderes y, en particular, el represivo.
1-. La regulación del sistema financiero
La regulación es una función pública, marcada por la intervención del poder público en la esfera de la actividad económica regulada. En ese sentido, la regulación permite encuadrar los comportamientos económicos, de manera tal que la actividad regulada se rija no sólo por la lógica del mercado, sino por el interés general en el ámbito económico y social (L. RAPP: ÓLes nouvelles régulations économiques, AJDA, juin 2001, p 568). Por consiguiente, es expresión de la autoridad pública sobre el mercado, dirigida a asegurar el equilibrio de la intervención pública (D, TRUCHET: ÓLidée dun corps de regles commun aux services publics simposera, AJDA, 26 janvier 2004, p. 1.
A través de la regulación se dota a determinadas autoridades de un poder de acción global y concreto de reglamentación, autorización, supervisión, de control y de sanción. Se procura orientar las decisiones de los actores hacia el interés general, a través de mecanismos de carácter subsidiario y de vigencia ilimitada aunque en principio transitoria y particularmente, de mecanismos preventivos. Empero, los poderes que detenta una autoridad de regulación pueden diferir respecto de los...
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