Dictamen n° 275 de 29 de Setiembre de 2004, de Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional
| Emisor | Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional |
C-275-2004
29 de septiembre de 2004
Licenciado
Alfredo Hasbum Camacho
Director Ejecutivo
Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional
S. O.
Estimado señor:
Con la aprobación de la Procuradora General, me refiero a su atento oficio DE-672-06-04 de 4 de junio anterior, mediante el cual solicita reconsiderar el dictamen N° C-152-2004, emitido en respuesta a una solicitud de la Superintendencia de Pensiones y relativo a las facultades de supervisión, fiscalización y regulación de la SUPEN sobre el Fondo Especial Administrativo de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional. En su defecto, solicita se adicione o dimensionen los alcances del referido dictamen.
La Junta considera que la SUPEN carece de un poder de regulación sobre el Fondo Especial Administrativo con fundamento en consideraciones relativas a la:
Naturaleza de la Junta
Controles a que está sujeta
Fondos administrados
El concepto de regulación
Mediante oficio DE-823-07-2004 de 16 de julio siguiente, la Junta aporta un estudio de un asesor privado. Luego de transcribir las leyes que regulan a la Junta y a la SUPEN, en la página 68 se indica que el Fondo es autónomo, que el control de la Superintendencia tiene un problema de tipo económico porque hay que contribuir a sus gastos, cercenándoselos a los maestros o a los fines que el legislador previó. Utilizarlos para otros fines que los establecidos en la Ley N° 7531 Ósería violar la norma y principio de carácter legal que establece el principio de legalidad. Se agrega que el Fondo es objeto de control por la Contraloría General. Añade que el Fondo no es un fondo de reserva para destinarlo a pensiones y jubilaciones. Su destino es la atención de las funciones de la Junta y demás gastos administrativos. Es un fondo especial que debe llevarse contable y físicamente separado del fondo de capitalización. El Fondo se divide en dos partes: el Fondo Especial Administrativo que se origina en los aportes del 2 X 1000 y el fondo especial operativo 3 X 1000, que tienen como destino gastos operativos, para posibilitar la función administrativa. Se agrega que no existe norma legal que pueda determinar que los fondos de los entes administrativos puedan ser vigilados, supervisados o fiscalizados por la SUPEN, que debe supervisar los fondos de pensiones. Al ser el Fondo de naturaleza pública, está sujeto a la competencia de la Contraloría General de la República. En orden al dictamen cuya reconsideración se solicita, se estima que la materia que SUPEN puede controlar, vigilar y regular es la de pensiones o jubilaciones, ya que no existe norma expresa que extienda su competencia. El Fondo Especial de Administración no forma parte del sistema de pensiones y jubilaciones, porque tiene un fin, contenido y objetivo diferente a la pensión o jubilación. Considera que ese Fondo se financia de recursos con destino específico, que no pueden ser utilizados para otros fines. Recursos que no forman parte del sistema nacional de pensiones. Agrega que la potestad de regulación es diferente a la de fiscalización. La eficiencia en la labor de supervisión y el resguardo de la solidez financiera del Fondo no es materia de la SUPEN porque no forma parte del Sistema Nacional de Pensiones. Se concluye que la fiscalización, supervisión y regulación del Fondo atentan contra la autonomía administrativa.
Mediante oficio N° ADPb-2047-2004 de 9 de septiembre pasado, la Procuraduría concedió audiencia a la Superintendencia de Pensiones a efecto de que se refiriera a la solicitud de la Junta de Pensiones del Magisterio Nacional.
En oficio N° SP-2052 de 20 del mismo mes, la Superintendencia remite el criterio de la Asesoría Jurídica, oficio N° DJ-045-2004 de 17 de septiembre anterior. En dicho oficio la Asesoría considera que el destino de los recursos que integran el Fondo Especial Administrativo Óes meramente administrativo que no tiene una finalidad de pensión o jubilación. Pero se considera que como la Junta está encargada de la gestión y administración del Régimen y está sujeta a la supervisión y fiscalización de la SUPEN, corresponde a ésta la supervisión y fiscalización del Fondo. Agrega que la Superintendencia de Pensiones fue creada con el objetivo de que el régimen de pensiones fuera regulado y fiscalizado y su ámbito de acción fue ampliado con la promulgación de la Ley de Protección al Trabajador. En orden a las potestades de regulación y supervisión dispuestas por la Ley N° 7531 considera la Asesoría que el Fondo Especial Administrativo es un fondo para cubrir gastos administrativos y operativos financiado por salarios y pensiones, pero cuya Ófinalidad es diferente de la jubilación. Al ser la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional la encargada de la gestión y administración del Régimen (artículo 93 de la Ley 7531) y sujeta a la supervisión y fiscalización de la Superintendencia de Pensiones (artículo 114 del mismo cuerpo normativo), corresponde a esta última también la supervisión y fiscalización del Fondo Especial Administrativo. Hace referencia al deber de contribuir al financiamiento de la SUPEN establecido en los artículos 174 y 175 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores, y en el Reglamento para regular la participación de los sujetos fiscalizados y del Banco Central en el financiamiento del presupuesto de las Superintendencias, Decreto N° 30243-H. Se indica que la Junta debe contribuir con ese financiamiento sobre el Fondo Especial, a efecto de que pueda la SUPEN ejerce las funciones de fiscalización y supervisión, cumpliendo con Óel mandato legal de supervisar y fiscalizador (sic) el Sistema Nacional de Pensiones, sentido en el que se ha pronunciado la Procuraduría en el dictamen N° C-233-2001 de 10 de agosto de 200. En relación con los argumentos de la Junta de Pensiones agrega la Asesoría que, conforme el artículo 2, inciso g) de la Ley de Protección al Trabajador, la SUPEN tiene la potestad de supervisar a todas las entidades administradoras de regímenes de pensiones creadas por leyes especiales o convenciones colectivas. El hecho de que el artículo 114 de la Ley N° 7531 no indique expresamente que el Fondo Especial Administrativo está incluido dentro de la competencia fiscalizadora de la Superintendencia no es razón para considerarlo excluido. La Superintendencia tiene competencia sobre todo el Sistema Nacional de Pensiones; por ende, sobre el Fondo Especial Administrativo. La contribución para financiar la SUPEN no implica cercenar los recursos a los maestros o una desviación de fondos. El artículo 106 de la Ley 7531 previó que la Junta recibiría una comisión por gastos administrativos, con la cual se constituye el Fondo Especial de Administración, por lo cual queda demostrado que el legislador previó la creación del Fondo para financiar los gastos administrativos, dentro de los cuales debe incluirse la contribución especial que cobra la Superintendencia por la supervisión que realiza. Esta cobra sobre los ingresos brutos anuales que recibe la Junta correspondiente al cinco por mil, por lo que no se están cercenando los recursos de los maestros. Añade que la Junta de Pensiones no está enviando su presupuesto a aprobación del Órgano Contralor basándose en que es un ente público no estatal y como tal ejerce una autonomía administrativa en cuanto al manejo del fondo de reserva. Citan sobre este punto los dictámenes Ns. C-63-90 de 9 de mayo de 1990 y el C-110-94 de 1 de julio de 1994. Concluye que como la Junta es la encargada de la gestión y administración del Régimen de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional y está sujeta a la competencia de la SUPEN corresponde a ésta fiscalizar y supervisar el Fondo Especial Administrativo.
Considera la Procuraduría que de previo a analizar los argumentos expuestos, es necesario recordar que la sujeción del Fondo Especial de Administración de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional a la Superintendencia de Pensiones constituye un problema de competencia. Esta es la medida de la capacidad jurídica de una organización, el conjunto de poderes y deberes que la norma jurídica le asigna. En consecuencia, es un punto objeto de análisis por la teoría de la organización administrativa. El tema jurídico se ubica dentro de la función consultiva de la Procuraduría General de la República, tal como ella es definida por el ordenamiento jurídico. Como indicamos en el dictamen N° C-129-2004 de 3 de mayo del presente año, en la medida en que el tema verse sobre el poder-deber de actuación de un organismo público, la Procuraduría es competente aún cuando el punto tenga posibles consecuencias financieras o presupuestarias. Simplemente, la definición y posterior interpretación de la organización administrativa y, por ende, de un elemento como la competencia es un punto jurídico-administrativo, cuya definición corresponde a la Procuraduría General de la República.
Al emitir el dictamen N° C-152-2004 de 19 de mayo del presente año, la Procuraduría actuó en ejercicio pleno de su competencia. Competencia que también la faculta para emitir el presente pronunciamiento.
Hecha esta aclaración, corresponde referirse al fondo del asunto. El Fondo Especial de Administración es un fondo público que no forma parte del régimen de pensiones y jubilaciones del Magisterio Nacional, regulado y fiscalizado por la SUPEN.
A.-
El FONDO ESPECIAL ADMINISTRATIVO ES FONDO PÚBLICO
Al solicitar la reconsideración del dictamen C-152-2004, la Junta hace referencia al origen de los fondos que recibe, indicando que el Fondo Especial de Administración, que regula el artículo 106 de la Ley N° 2248 y sus reformas, se nutre de recursos provenientes de fuentes de naturaleza no estatal, deducción que se hace a los beneficiarios del régimen que perciben un salario o una pensión, por lo que no son fondos públicos. No obstante, en el dictamen del asesor privado que se adjunta se...
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