Dictamen n° 158 de 12 de Mayo de 2008, de Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo
| Emisor | Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo |
C-158-2008
12 de mayo de 2008
Máster
Leonel Rosales Maroto
Director a. í.
Dirección de Urbanismo
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo
Estimado señor:
Con aprobación de
I. ADMISIBILIDAD Y OBJETO DE LA CONSULTA
No obstante el carácter de órgano superior consultivo técnico – jurídico que ostenta esta Procuraduría, el ejercicio de esta función se encuentra limitada a los términos delimitados por el legislador en nuestra ley orgánica (ley número 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), específicamente los numerales 3 inciso b), 4 y 5, así como la profusa jurisprudencia administrativa que éste órgano ha emitido al respecto. De este modo, se han desarrollado requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas, los cuales deben ser revisados antes de entrar a analizar el fondo de la consulta planteada. En ese sentido se ha manifestado:
“Que la consulta la formule el jerarca administrativo del respectivo órgano u institución pública.
Que se acompañe el criterio legal que sobre el tema en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública. Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración.
Las consultas versan sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, es decir, sin que pueda identificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya a ser decidido por parte de la administración consultante. Esto por cuanto estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa." (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio del año 2002. El subrayado no corresponde al original)
Acorde con lo anterior, se desprende que la consulta ha sido planteada en términos que conducen a revisar el contenido de lo dispuesto tanto en la circular de catastro como en la resolución del tribunal registral administrativo, lo cual pone entredicho la competencia de este órgano para pronunciarse en el ejercicio de su función consultiva, por tratarse de actos concretos de la administración.
En este sentido, mediante dictamen C-430-2006 del 24 de octubre de 2006 se declaró inadmisible una consulta realizada por el concejo municipal de Orotina en la que se solicitaba revisar el criterio vertido por el tribunal contencioso administrativo en su carácter de jerarca impropio de dicho ente municipal, a lo cual éste órgano asesor señaló [1]:
“…Deberá plantearse sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, haciéndose abstracción del caso particular. Pues si se identifica un caso concreto objeto de decisión por parte de la administración consultante ´indirectamente estaría trasladando la resolución de la petición del interesado a lo que en definitiva se concluyera en nuestro pronunciamiento´ (C-306-2002 del 12 de noviembre) y, de dar respuesta, ´estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa´ (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio, en igual sentido: C-299-2002 del 6 de noviembre, C-018-2003 del 18 de enero, C-335-2004 del 15 de noviembre y C-082-2005 del 24 de febrero). Sobre este punto, valga transcribir a manera de ejemplo, lo dicho en algunos de nuestros pronunciamientos: “Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público. ” (C-194-94 del 15 de diciembre, véase, en igual sentido: OJ-138-2002 del 8 de octubre y C-179-2003 del 16 de junio, entre otros). “(…) también es importante destacar la improcedencia de someter a nuestro criterio casos concretos, indicando situaciones particulares que eventualmente vendrían a ser objeto de las competencias del órgano o que podrían ver modificadas sus situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta contradicción con nuestro artículo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración consultiva. La misma jurisprudencia de nuestra oficina ha venido a sentar la necesidad de que nos pronunciemos sobre situaciones genéricas, y que nuestro dictamen sirva como elemento informador e interpretativo de las competencias para su aplicación a los casos concretos que se le presenten al órgano de la administración activa.” (C-151-2002 del 12 de junio).”
Finalmente, se observa, además, que dar respuesta a la cuestión planteada involucraría una revisión del criterio emitido sobre el particular por el Tribunal Contencioso Administrativo. En virtud de lo anterior, estima esta Procuraduría General que debe declinar la función consultiva para el caso consultado en razón de que emitir el criterio requerido supone contravenir el artículo 5 de nuestra Ley Orgánica transcrito anteriormente.” (El resaltado no es del original).
Así las cosas, resulta evidente que la consulta presentada no trata acerca de una cuestión genérica, por el contrario, versa sobre un asunto concreto, e incluso conlleva a la revisión de un acto administrativo específico, lo cual es de resorte ajeno a la actividad propia de éste órgano asesor. Por consiguiente, lo que procede es emitir un criterio general acerca de los alcances de las circulares administrativas, en tanto actos internos de la administración pública, pero sin entrar a valorar el contenido de la circular dictada por el catastro nacional.
II. LAS CIRCULARES ADMINISTRATIVAS, NATURALEZA JURÍDICA Y ALCANCES JURIDICOS RESPECTO DE TERCEROS
Las circulares administrativas corresponden a actos administrativos internos o interorgánicos [2] de alcance general (artículo 120.1 ley general de la administración pública, en adelante LGAP) que a su vez son resultado del ejercicio de la potestad de jerarquía, específicamente del poder de instrucción en manos del superior jerárquico (artículo 102.a LGAP). A través de ellas, el superior jerárquico puede determinar de manera general la forma en la que se ejercen las funciones por parte del inferior, tanto en aspectos de oportunidad y conveniencia, como de legalidad, salvo las restricciones que establecen otras...
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