Dictamen n° 305 de 28 de Octubre de 2009, de Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones
| Emisor | Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones |
28 de octubre, 2009
C-305-2009
Señor
Jorge Rodríguez Quirós
Ministro del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones
Estimado señor Ministro:
Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio N° DM-1730-2009 de 29 de septiembre último, por medio del cual consulta el criterio de la Procuraduría en relación con la potestad legal de los órganos desconcentrados y otras instancias del MINAET para la aprobación y suscripción de convenios de cooperación técnica nacional e internacional no reembolsables, donaciones y otros recursos afines con organismos públicos o privados, “sea esta con fundamento en normativa reglamentaria o por delegación del jerarca institucional”.
La consulta se plantea en razón de que la Contraloría General de la República emitió el Informe N° DFOE-PAGAA-9-2009 de 18 de junio de 2009, “Informe del Estudio realizado en el Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET) sobre el ingreso y disposición de los recursos provenientes de cooperación internacional, donaciones y otros recursos afines”. En dicho informe, la Contraloría instruye al Ministerio para que consulte a la Procuraduría respecto de esa potestad.
Adjunta Ud. el criterio del Departamento Legal del MINAET, oficio N° DAJ-1851-2009 de 17 de septiembre anterior. Al respecto, señala el Departamento Legal que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) cuenta con personería jurídica conforme el artículo 22 de la Ley de Biodiversidad. Por lo que el SINAC es un órgano del MINAET, al igual que la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad (CONAGEBIO), el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal y el Tribunal Administrativo. En el caso del SINAC, la Sala Constitucional en voto 2006-9563 de 16:06 hrs. de 5 de julio de 2006 resolvió que contaba con una aptitud legal para administrarse a sí mismo, por lo que el superior ha perdido la competencia desconcentrada en grado máximo. Las competencias del SINAC son en materia forestal, vida silvestre y áreas protegidas. Cumplimiento de competencia que abarca implementación de mecanismos o instrumentos legales, administrativos y presupuestarios para lograr eficazmente la función desconcentrada por la ley. El SINAC, a través del CONAC y por vía reglamentaria, ha establecido como parte de sus funciones la aprobación de convenios de cooperación internacional o nacional, incluidos los de carácter interinstitucional o con el sector privado. Facultad que fundamenta el artículo 12 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad y que comprende una función propia del superior jerárquico del órgano desconcentrado, que por agilidad, eficiencia y eficacia en la ejecución de dichos actos se delega la firma en el Secretario, artículo 50 inciso c) y 90 e) de la Ley General de la Administración Pública. Agrega que la cooperación internacional se define en el artículo 2, del Decreto Ejecutivo N° 35056, disposición que establece las diferentes modalidades de cooperación internacional. De esas modalidades, los órganos desconcentrados del MINAET y en particular el SINAC acuden a la cooperación técnica internacional. Esta se formaliza mediante un convenio de cooperación que establece los alcances y compromisos de las partes para llevar a cabo lo acordado en el proyecto. Por lo que considera que jurídica y etimológicamente no existe la modalidad de convenio de cooperación técnica internacional no reembolsable, ya que el convenio es un instrumento que se asocia a un tipo de cooperación. Agrega que constitucionalmente los convenios que requieren aprobación del Presidente de la República con su respectivo Ministro son los tratados públicos o convenios internacionales, que son acuerdos entre Estados y regidos por el Derecho Internacional. Norma que no se aplica a los convenios de cooperación internacional o nacional referidos a las competencias propias del SINAC u otros órganos desconcentrados, porque los sujetos de derecho son los cooperantes y el receptor de la cooperación, el órgano desconcentrado, no asumiendo el Estado responsabilidad. Estima que esos convenios no son convenios internacionales, porque su naturaleza, alcances y propósitos son distintos de los convenios, tratados o acuerdo internacionales. Añade que los convenios de cooperación nacional con otras organizaciones para establecer relaciones de cooperación y coordinación de índole técnica, científica y administrativa no son convenios internacionales, por lo que no requieren la aprobación del Poder Ejecutivo. Considera el Departamento Legal que el artículo 35 de la Ley de Biodiversidad da al SINAC la potestad de establecer mecanismos de financiamiento, lo que comprende las transferencias de cualquier persona física o jurídica y las donaciones, que pueden ser producto de cooperación internacional. El artículo 8 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad establece que la personalidad instrumental y presupuestaria del SINAC le permitirá concertar convenios y contratos para el cumplimiento de su competencia. Por lo que concluye que la firma de convenios de cooperación nacional o internacional por parte del SINAC y otros órganos desconcentrados del MINAET no transgrede el ordenamiento. Añade que la Dirección de Cooperación Internacional del MINAET comparte el criterio general externado por la Contraloría General en cuanto a que los órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental, los órganos adscritos, Direcciones Generales y otras instancias del Ministerio no tienen potestad, capacidad legal ni competencia para aprobar y suscribir convenios de cooperación técnica no reembolsable de orden nacional o internacional ni para aprobar ni suscribir convenios relativos a donaciones y recursos afines, ya que esa competencia no ha sido delegada, transferida ni desconcentrada expresamente por norma de ley. Esa misma Dirección considera que debe marcarse la diferencia entre la personalidad jurídica plena y la personería instrumental, porque ha traído confusión en cuanto al alcance de las capacidades y potestades legales de los órganos desconcentrados con personería instrumental, órganos adscritos, Direcciones Generales y otras instancias. El Departamento Legal no comparte el criterio de la Dirección de Cooperación Internacional ni la interpretación de la Contraloría General de la República. Considera que la personería jurídica instrumental autoriza para aprobar y suscribir convenios de cooperación técnica nacional e internacional no reembolsables, donaciones, sin que pueda considerarse que esa potestad haya quedado reservada al jerarca del Ministerio.
A.-
EL SINAC: UN ORGANO DESCONCENTRADO CON PERSONALIDAD INSTRUMENTAL
Dispone el artículo 22 de la Ley de Biodiversidad:
"Sistema Nacional de Áreas de Conservación
Créase el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, en adelante denominado Sistema, que tendrá personería jurídica propia; será un sistema de gestión y coordinación institucional, desconcentrado y participativo, que integrará las competencias en materia forestal, vida silvestre, áreas protegidas y el Ministerio del Ambiente y Energía, con el fin de dictar políticas, planificar y ejecutar procesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales de Costa Rica.
Conforme a lo anterior, la Dirección General de Vida Silvestre, la Administración Forestal del Estado y el Servicio de Parques Nacionales ejercerán sus funciones y competencias como una sola instancia, mediante la estructura administrativa del Sistema, sin perjuicio de los objetivos para los que fueron establecidos. Queda incluida como competencia del Sistema la protección y conservación del uso de cuencas hidrográficas y sistemas hídricos".
Para efectos de la consulta que nos plantea el MINAET interesa determinar la naturaleza jurídica y el ámbito de actuación del Sistema Nacional de Áreas de Conservación.
1.-
En cuanto a la personalidad jurídica instrumental
De lo dispuesto en la Ley de Biodiversidad se deduce que el SINAC es un órgano del Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. En tanto órgano del Ministerio, el SINAC no constituye un ente descentralizado.
Ahora bien, el legislador le atribuyó “personería jurídica propia”. Ante lo cual es necesario aclarar que jurídicamente los términos "personería jurídica" y "personalidad jurídica" no son sinónimos. El primero se refiere a la representación de un determinado ente. La persona pública tiene personeros porque es un centro de imputación de derechos y obligaciones y como tal requiere representantes. La persona jurídica actúa a través de sus representantes, que son sus personeros. Ciertamente, en algunas ocasiones el legislador confunde "personalidad" y "personería" y en otras señala que determinados funcionarios serán los personeros de un órgano. No obstante, estas deficiencias técnicas en que incurre el legislador no pueden conducir a considerar que el órgano constituya persona jurídica y pueda, entonces, ser considerado un ente público descentralizado. En el caso del SINAC, la Ley no ha operado un proceso de descentralización administrativa ni ha creado una nueva persona jurídica. Es Sistema es un órgano desconcentrado de MINAET.
No obstante, tal como ha considerado la Procuraduría en pronunciamientos anteriores, puede considerarse que la Ley de Biodiversidad dota al SINAC de una personalidad jurídica instrumental, producto del hecho mismo de que la ley le autoriza para administrar fondos. Así se indicó en el dictamen N° C-286-2002 de 23 de octubre de 2002 al tratar la naturaleza jurídica del SINAC:
"... el SINAC es un órgano desconcentrado del Ministerio del Ambiente y Energía, que goza de una personalidad jurídica instrumental (personalidad que tiene alcances presupuestarios). En esa medida, debe ser considerado como una dependencia del Poder Ejecutivo..."
Criterio que posteriormente acogió la Sala Constitucional. En efecto, en la resolución N° 9563-2006 de 16:06 hrs. de 5 de julio de 2006 la...
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