Dictamen n° 333 de 26 de Setiembre de 2005, de Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo
| Emisor | Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo |
C-333-2005
26 de setiembre de 2005
Señor
Bernardo López González
Presidente Ejecutivo
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo
S. O.
Estimado señor:
Con la anuencia de la Señora Procuradora General de la República, me refiero a su Oficio Nº PE-410-2005 de fecha 12 de setiembre de 2005, mediante el cual nos señala que a raíz de señalamientos concretos de la Contraloría General de la República, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo ha entrado en un proceso de valoración del esquema organizativo actual de la comercialización de los planes del Sistema de Ahorro y Préstamo, que implicaría eventualmente cambiar el tradicional sistema de agentes de ventas al de Agencias Comercializadoras sin relación laboral. Y por consiguiente, consulta si el I.N.V.U. puede despedir con responsabilidad patronal a dichos agentes y cuál sería el número de años que aplicarían en una eventual indemnización, ya sean los del Código de Trabajo o los del Estatuto de Servicio Civil. Y en caso de ser negativa la respuesta, la consulta sería si en el contexto de una reestructuración institucional del área respectiva, sería viable la supresión de dichos puestos y cuál sería la indemnización respectiva. Somete adicionalmente dos interrogantes más, que lejos de ser diferentes, se refieren a lo mismo: ¿Podría aplicarse un proceso de reestructuración institucional que abarque única y exclusivamente el Sistema de Ahorro y Préstamo o es necesario que una reestructuración se aplique sobre la totalidad de la Institución? ¿Podría aplicarse un proceso de reestructuración única y exclusivamente a los agentes del Sistema de Ahorro y Préstamo, sin abarcar al resto de los funcionarios?
En cumplimiento de lo establecido en el numeral 4º de nuestra Ley Orgánica -Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-, la presente consulta se acompaña de la opinión del asesor legal, materializada en el memorando Nº 2005-420 de fecha 12 de setiembre de 2005), según el cual, si se determina que la relación laboral de los agentes de ventas del Sistema de Ahorro y Préstamo del I.N.V.U. es contraria al interés del propio Sistema, se podría dar por concluida su relación laboral con responsabilidad patronal, conforme a los dispuesto por el artículo 29 del Código de Trabajo, que establece un límite de 8 año de indemnización, ya que el proceso de reestructuración previsto en los numerales 191 y 192 no les resulta aplicable y menos la indemnización especial prevista por el Estatuto de Servicio Civil.
I.-
Consideraciones previas.
Por mandato de nuestra Ley Orgánica, el ejercicio de nuestra labor consultiva está referido a cuestiones jurídicas en genérico; es decir, en las que no se aprecie la existencia de asuntos concretos que estén en estudio o tengan que ser decididos por parte del órgano o ente consultante; situación que por desgracia se logra inferir de su misiva.
No obstante, haremos abstracción del caso concreto y nos ceñiremos a enunciar una serie de criterios doctrinales y jurisprudenciales que, tanto a nivel administrativo como judicial, se han vertido sobre las materias en consulta; todo en aras de facilitarle una adecuada orientación técnico jurídica al respecto.
De previo advertimos que por razones lógico-expositivas, no atenderemos las interrogantes en la secuencia formulada en su misiva, ya que preferimos darle un especial énfasis a la potestad de reorganización administrativa en general y su incidencia en los distintos regímenes de empleo público existentes, para culminar con el caso específico del ente consultante y la indemnización eventualmente aplicable.
II.-
La potestad de reorganización de las dependencias públicas a la luz de la jurisprudencia constitucional.
Sobre el tema de la reestructuración en el sector público, en múltiples ocasiones la Sala Constitucional ha reconocido que si bien el artículo 192 de la Constitución Política consagra el derecho a la estabilidad en el puesto de los servidores públicos, ello no significa inamovilidad, por lo que la Administración Pública está facultada por esa misma norma constitucional para disponer, de forma planificada , la reestructuración de las diversas dependencias que la componen con el fin de alcanzar una mejor y más eficiente prestación del servicio público y una mejor y más eficiente organización de las mismas . Es más, ha sido enfática en advertir que la facultad de trasladar o reducir forzosamente a los funcionarios públicos, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización, es intrínseca del Estado, el cual podrá ponerlas en práctica siempre y cuando respete el procedimiento establecido al efecto ; esto es: 1) que se haya elaborado un estudio técnico, 2) el contar con una recomendación en tal sentido, 3) la aprobación de la misma por parte del órgano competente y 4) contar con la disponibilidad presupuestaria para hacerle frente a la erogación económica que implica. No obstante debemos aclarar que como la eliminación de plazas tiene un carácter de reestructuración y no de sanción, se ha estimado que, fuera de los requerimientos aludidos, no es necesaria la sujeción de dicho procedimiento a las reglas del debido proceso . No obstante, todo proceso de reorganización deberá contar con la participación de todas aquellas dependencias que se requieran para la toma de la decisión final.
Sirva para ilustrar dicha posición la siguiente transcripción:
“(...) El artículo 192 de la Constitución Política faculta a la Administración Pública para disponer la reestructuración de las diversas instituciones que la componen, con el fin de alcanzar su mejor desempeño y organización, para lo cual podrá ordenar no sólo la eliminación y rectificación de plazas, sino el traslado de los funcionarios a cargos diversos, todo dentro de los límites establecidos a tal efecto por la legislación laboral y por las normas, valores y principios constitucionales. Como lo ha indicado la Sala en reiterados pronunciamientos, las denominadas reestructuraciones o reorganizaciones deben estar basadas en necesidades reales y debidamente probadas. Las facultades otorgadas por la Constitución Política a la Administración, en materia de traslado y despido de funcionarios, constituye un mecanismo para garantizar el buen funcionamiento del servicio público, y de ninguna manera pueden ser utilizadas arbitrariamente en perjuicio de la parte más débil de la relación laboral, el trabajador (...)” (Resolución Nº 2004-07012 de las 16:08 horas del 29 de junio de 2004. En sentido similar la resolución Nº 1020-96, así como la Nº 2001-04134 de las 15:10 horas del 22 de mayo de 2001).
Lo anterior significa, en tesis de principio, que la sola ejecución de un proceso de reestructuración en un ente u órgano público no constituye por sí misma una amenaza ilegítima al derecho al trabajo de los servidores que en ésta laboren (Resolución Nº 2003-14266 op. cit). Pero la Sala ha sido enfática en advertir que "las llamadas reestructuraciones o reorganizaciones deben estar basadas en necesidades reales y debidamente probadas, a fin de evitar abusos de parte de los empleadores, que bajo una justificación aparente conculcan los derechos de los servidores, los cuales por su posición -más débil- dentro de la relación, quedan imposibilitados de ejercer una acción administrativa o judicial inmediata para detener este tipo de abusos" (ver sentencias Nºs 5106-96 de las 12:06 horas de 27 de setiembre de 1996 y 3288-94 de las 11:24 horas del 1º de julio de 1994).
Por ello la jurisprudencia constitucional ha insistido en que el ejercicio de esa potestad de reorganización es excepcional, y que debe ser ejecutada por la Administración con absoluta objetividad, transparencia y seriedad. Al respecto ha manifestado:
“(...) Es claro, que el sometimiento a un proceso legítimo de modernización que garantice la óptima utilización de los fondos públicos y la más alta eficiencia en la prestación de los servicios encomendados a una institución, es, desde luego, un motivo legítimo para ejecutar cambios organizacionales que, en la mayoría de los casos, irremediablemente conllevan la supresión o variación de determinadas plazas. Ahora bien, tal como lo ha reconocido esta Sala en numerosas oportunidades, esto constituye una vía de excepción por lo que su aplicación por parte de la Administración debe ser ejecutada con absoluta objetividad, transparencia y seriedad, y de ahí la exigencia de estudios técnicos calificados que puedan validar la toma de decisiones, con base en un modelo coherente y efectivo. Bajo este orden de ideas, esta Sala admite que si la nueva estructura no puede dar cabida a la reubicación de un funcionario, toda vez que las funciones sustantivas que venía desempeñando desaparecen o los requisitos varían, obedeciendo a criterios de eficiencia y modernización, es legítimo su cese (...)” (Resoluciones Nºs 2004-02819 de las 08:51 horas del 19 de marzo de 2004, 2004-00726 de las 10:25 horas del 30 de enero de 2004, 2004-00317 de las 09:24 horas del 19 de enero de 2004, 2004-00309 de las 09:16 horas del 16 de enero de 2004).
Interesa indicar que tal y como lo ha dicho la Sala en anteriores ocasiones (por ejemplo en la sentencia No.2000-04951 de las dieciséis horas treinta y siete minutos del veintisiete de junio del dos mil) un mero cambio de nomenclatura no es suficiente respaldo para ejecutar despidos por reestructuración (Resolución Nº 2003-03334 de las 13:07 horas del 25 de abril de 2003, 2001-06906 de las 17:47 horas del 17 de julio de 2001). Al respecto, debe tenerse en cuenta que la Sala ha señalado también que conservar la plaza -aunque sea bajo otro esquema de organización- y nombrar en ella a otras personas "constituiría un signo inequívoco de que la destitución era innecesaria o subterfugio de otros intereses" (ver en ese sentido la sentencia de esta Sala No.256-98).
III.-
Jurisprudencia administrativa de la Procuraduría General sobre los procesos de...Para continuar leyendo
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