Dictamen n° 274 de 01 de Agosto de 2005, de Ministerio de Economía, Industria y Comercio
| Emisor | Ministerio de Economía, Industria y Comercio |
C-274-2005
1° de agosto del 2005
Señor
Gilberto Barrantes Rodríguez
Ministro
Ministerio de Economía, Industria y Comercio
S. D.
Estimado señor Ministro:
Con la aprobación de la Señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio DM-102-2005, del pasado 15 de febrero del año en curso.
I. Planteamiento de la consulta y audiencias conferidas.
Menciona en el oficio de mérito que, a raíz de una gestión planteada por la Cámara Costarricense de Restaurantes y Afines, la unidad jurídica de ese Ministerio elaboró un estudio en torno a la vigencia del sistema de adjudicación de patentes de licores. Con vista en las conclusiones a que se arriba en el estudio de esa unidad (AJ-040-2005 del 15 de febrero del 2005), se formula la siguiente interrogante a esta Procuraduría General:
“Determinar la vigencia del régimen de adjudicación de patentes de licores, en función de una eventual derogatoria tácita de los artículos 3, 11, 12, 13, 14, 15 y 16 de la Ley de Licores N° 10 de 7 de Octubre de 1936 y demás artículos que se refieran de manera directa o indirecta al tema de la necesidad de contar con una patente de licores adjudicada en remate. Lo anterior en vista de que dichos artículos resultan contrarios a los artículos 46 y 50 de la Constitución Política, al Principio de Acceso a Mercados dispuesto por el Artículo XVI del Acuerdo General de Comercio en Servicios, especialmente en la prohibición de establecer límites sobre el número de proveedores de servicios en un determinado territorio según los incisos 1 y 2 a. de dicho artículo XVI, así como por violentar los artículos 3 y 6 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor.”
Atendiendo a la naturaleza del tema consultado, se estimó oportuno conceder audiencia acerca de su gestión al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, al Ministerio de Comercio Exterior y a los ochenta y un gobiernos municipales. En lo que atañe a los dos primeros, se evacuó la gestión mediante oficios PE-155-05 del 4 de marzo del 2005 y DM-0234-5 del 10 de marzo del 2005, respectivamente. Por lo que corresponde a las Corporaciones, se recibieron oficios de respuesta por parte de las Municipalidades de Tibás, Montes de Oca, Escazú, Heredia, Bagaces, Moravia y San José.
II. Delimitación de los aspectos sobre los que se emite criterio.
Dado que expresamente se avala el pronunciamiento de la asesoría legal del Ministerio consultante, optamos, a efectos de guardar un debido orden en el desarrollo de nuestro estudio, por resumir los criterios en los que sustenta la tesis de una derogatoria tácita de los artículos 3, 11, 12, 13, 14, 15 y 16 de la Ley sobre la Venta de Licores (Ley N° 10 de 7 de octubre de 1936 y sus reformas) contenidos en el oficio AJ-040-2005:
a. Se afirma que el sistema de asignación de patentes de licores parte de un sistema proteccionista, herencia de la época de su emisión, en el que el modelo económico imperante tendía al control estatal en el comercio, y al favorecimiento de las mercancías nacionales frente a las extranjeras. El fin de la Ley sobre la Venta de Licores, se dice, lo era el cimentar el monopolio otorgado a la Fábrica Nacional de Licores a través del control de la fabricación y producción de las bebidas. Sin embargo, ese modelo económico se encuentra superado, exigiéndose, por el contrario, el cumplimiento de nuestro país de los compromisos internacionales en materia de competencia efectiva.
b. En lo que atañe al artículo 46 de la Constitución Política, y partiendo de que la libertad de comercio es una garantía fundamental (Resolución de la Sala Constitucional 550-95), se indica que no: “… existe criterio jurídico lógico, ni razones lo suficientemente fuertes para considerar que se mantenga vigente este obstáculo al comercio. No quiere decirse que la actividad comercial de venta de licores en si misma no esté sujeta a restricciones y limitaciones jurídicas de interés público. El cuestionamiento en si es que el ejercicio de dicha actividad esté limitado a un número específico de comerciantes por virtud de una Ley de 1936.” Esa limitación devendría contraria al concepto de razonabilidad, parámetro de constitucionalidad avalado por el Tribunal Constitucional (Resolución 4869-2004), pues no satisface los requisito de “necesidad”, “idoneidad” y “proporcionalidad” de la restricción a la libertad fundamental, en tanto: “… existen normas específicas que tutelan adecuadamente intereses públicos específicos, tales como el horario de funcionamiento, la prohibición de venta a menores, el pago de impuestos por los actos de comercio, y la ubicación de los comercios respecto de otros edificios, entre otros. El régimen de patentes no resulta idóneo en el tanto que impide directamente el disfrute del derecho de comercio o su libertad empresarial, sin tomar en cuenta más que una proporción entre habitantes y número de negocios que pueden autorizarse en una determinada circunscripción territorial. Finalmente, tampoco resulta proporcional ya que el objetivo buscado inicialmente que era controlar la cantidad de negocios de venta de licores nacionales frente a extranjeros hoy se encuentra extinta, y derogada tácitamente tal y como lo ha afirmado la Procuraduría General de la República en su Dictamen C-165-2001.” Se hace la observación que mantener una restricción cuantitativa sobre el número de oferentes de un determinado servicio es mantener una política contraria a la prohibición de monopolios que proscribe el precitado artículo 46 del Texto Fundamental.
c. En directa relación con la alegada vulneración del numeral 46, también se estima que se lesiona la obligación a cargo del Estado de estimular la producción y el adecuado reparto de la riqueza. El hecho de que, en la actualidad, se de una actividad contractual sobre las patentes (alquiler), manifiesta que se perdió el objetivo original de asegurar las patentes de licores para quienes en realidad estuvieran dispuestos a desarrollar la actividad, y, en consecuencia, se limita ese adecuado reparto de la riqueza que prescribe la norma del Texto Fundamental.
d. Conforme con el “Acuerdo General de Comercio en Servicios”, adoptado por nuestro país mediante Ley N° 7475 de 20 de diciembre de 1994 (Aprobación del Acta Final en que se incorporan los resultados de la Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales - Acuerdo por el que se establece la Organización Mundial del Comercio), Costa Rica asume un compromiso relacionado con los servicios de suministro de comidas. En lo que atañe a ese sector del comercio de servicios, en virtud de lo que disponen los artículos XVI y XVII del mencionado “Acuerdo General de Comercio en Servicios”, no podría limitarse el número de proveedores del servicio, lo cual choca frontalmente con la restricción cuantitativa en el otorgamiento de patentes de licores: “Como puede verse en este Artículo XVI, existe no sólo una obligación de cumplir con el principio de trato nacional en los sectores contenidos en la lista de cada país miembro (es decir brindar un trato no menos favorable a los servicios y proveedores extranjeros que el brindado a los servicios y proveedores de servicios nacionales). Sino que la obligación va más allá, y trasciende esa obligación de brindar un trato no discriminatorio a los proveedores y servicios extranjeros, en el tanto obliga a garantizar acceso al mercado nacional. El acceso al mercado de servicios nacionales debe ser concedido en los términos comprometidos por el país. En nuestro caso el país estableció un compromiso específico para el servicio de suministro de comidas, el cual según la clasificación central de productos, incluye el suministro de bebidas, incluyendo bebidas alcohólicas y no alcohólicas, ya que según la subclase 62410 se abarcan suministro de comidas y servicios conexos de suministro de bebidas prestados por restaurantes, cafeterías e instalaciones análogas que prestan un servicio completo de camarero a los clientes en las mesas incluidas las barras y reservados, así como bares, restaurantes y discotecas. Nótese que la clasificación no hace distinción entre bebidas alcohólicas y no alcohólicas, por lo que no es posible para el país, distinguir donde el compromiso internacional no hizo distinción. Ahora bien, de acuerdo con lo dicho en especial en el inciso 2.a del Artículo XVI del GATS (sic) Costa Rica no puede establecer limitaciones al número de proveedores de servicios, ya en forma de contingentes numéricos, monopólicos o proveedores exclusivos de servicios, con base en una división territorial, tal y como lo hace actualmente mediante el sistema de patentes de licores vigentes según la Ley N° 10 de 1936, y que ya ha sido explicado. Existe claramente una antinomia jurídica, en el tanto los artículos 3, 11, 12, 13, 14, 15, 16 y concordantes de la Ley de Licores de 1936, establecen una distribución territorial, y un número máximo de permisos (patentes de licores) para poder realizar el comercio de servicios (suministro de bebidas alcohólicas). La antinomia jurídica resulta en el tanto derivado de las normas indicadas por el Acuerdo General de Comercio en Servicios (artículo XVI.2.a) no es posible mantener limitaciones sobre el número de oferentes de servicios y la ley lo hace. En conclusión, es posible afirmar que la Ley de Licores, y su régimen cuantitativo de patentes de venta de licores, son contrarios al artículo XVI.2.a del Acuerdo General de Comercio en Servicios, y por lo tanto estaría derogado tácitamente.”
e. Por último, se hace descansar la pérdida de vigencia normativa de los artículos cuestionados de la Ley sobre la Venta de Licores en lo que prescribe el artículo 6° de la Ley N° 7472 (Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor), en tanto se aduce que la eliminación de las licencias para el ejercicio del comercio no sólo abarcan aspectos relacionados con la nacionalidad del prestador del servicio. Así: “Este artículo 6 de la ...
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