Dictamen n° 392 de 15 de Noviembre de 2005, de Instituto Nacional de Aprendizaje
| Emisor | Instituto Nacional de Aprendizaje |
C-392-2005
15 de noviembre de 2005
Licenciado
Roger Carvajal Bonilla
Presidente Ejecutivo
Instituto Nacional de Aprendizaje
Estimado señor:
Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio N° PE-365-2005 de 16 de septiembre último, mediante el cual consulta en relación con la posibilidad de aplicar los dictámenes Ns. C-155-2005 de 28 de abril y C-256-2005 de 18 de julio, ambos de 2005, al INA en virtud de lo dispuesto por la Ley N° 6868, artículo 15. Al respecto, señala que ese Instituto recibe una contribución de parte de los patronos para financiar sus actividades de capacitación y formación profesional, contribución que es recaudada por la Caja Costarricense de Seguro Social a través del SICERE.
Transcribe Ud. el criterio de la Asesoría Legal del INA, oficio N° AL-1356-2005. En dicho oficio se hace referencia a que el INA ha realizado las gestiones cobratorias de la contribución que los patronos aportan para los programas de capacitación desarrollados por el INA. Incluso, se pretende traspasar esa gestión a abogados externos, cuyos contratos han sido refrendados por la Contraloría General de la República. Considera la Asesoría que la situación de FODESAF es diferente a la del INA, por cuanto la DESAF carece de desconcentración, en tanto el INA es un ente autónomo con una “personería jurídica plena”, por lo que posee capacidad jurídica para accionar en la vía judicial por medio de su representante legal en procura de velar por el cumplimiento del pago de la contribución que su ley orgánica le otorga, sin necesidad de contar con otro ente que pueda realizar esas gestiones. Aspecto que consideran debe ser analizado por la Procuraduría. Agrega que el artículo 16 de la Ley del INA atribuye al INA potestades cobratorias.
En el oficio de consulta se agrega, además, que si la Procuraduría concluye que debe aplicarse un criterio similar al externado por la DESAF, sería necesario conocer las eventuales consecuencias jurídicas que conllevaría ese pronunciamiento. Lo anterior en orden a los contratos con los abogados externos. Preocupa, además, si la CCSS cuenta con la estructura administrativa necesaria para tramitar de manera efectiva la gestión de cobro a favor del INA.
El financiamiento del INA deriva fundamentalmente de una contribución parafiscal. La Caja Costarricense de Seguro Social participa en la recaudación de la contribución a cargo de los patronos privados, sin que se sustituya al Instituto Nacional de Aprendizaje en el ejercicio de las otras potestades.
A.-
UN FINANCIAMIENTO A TRAVÉS DE UNA CONTRIBUCIÓN PARAFISCAL
Conforme lo dispuesto en los artículos 50 y 67 de la Carta Política, el Estado debe mantener una política de capacitación de los trabajadores, que les permita un mejor bienestar socioeconómico y pleno desarrollo de la personalidad y, por ende, acceder a mejores condiciones de vida, de empleo y, en general, les posibilite el disfrute de bienes materiales y culturales.
El Instituto Nacional de Aprendizaje es creado, precisamente, como una respuesta del Estado a las necesidades de la población trabajadora en orden a formación y capacitación. En efecto, la Ley N° 6868 de 6 de mayo de 1983 establece que el INA tendrá como finalidad principal el promover y desarrollar “la capacitación y formación profesional de los trabajadores, en todos los sectores de la economía, para impulsar el desarrollo económico y contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo del pueblo costarricense”.
Un fin que asegura el Estado Social de Derecho y que debe concretizarse a través del ejercicio de la competencia asignada en el artículo 3 de la Ley: organizar y coordinar la capacitación y formación profesional, ejecutar programas en ese ámbito, brindar asistencia técnica en servicios de formación profesional.
Para tal fin, el ordenamiento dota de recursos financieros al INA. Estos son fundamentalmente de naturaleza tributaria. Dispone el artículo 15 de la referida Ley en lo que interesa:
“Artículo 15.-
El Instituto Nacional de Aprendizaje se financiará con:a) El uno coma cinco por ciento (1,5%) sobre el monto total de las planillas de salarios pagadas mensualmente por los patronos particulares de todos los sectores económicos cuando ocupen en forma permanente por lo menos a cinco trabajadores.
Los patronos del sector agropecuario pagarán un cero coma cincuenta por ciento (0,50%) de ese monto total de sus planillas, siempre y cuando ocupen un número superior a diez trabajadores en forma permanente.
(Así reformado por el artículo 89 de la Ley N° 7983 del 16 de febrero del 200)
b) El uno coma cinco por ciento (1,5%) sobre el monto total de sus planillas de salarios que deberán pagar mensualmente las instituciones autónomas, semi-autónomas y empresas del Estado."
(…).
ch ) Los aportes de otros programas o instituciones gubernamentales.
d) Los ingresos por concepto de venta de productos, explotación de bienes y prestación de servicios a nacionales o extranjeros, generados por el Instituto como actividad ordinaria de sus programas de capacitación y formación profesional, conforme con el reglamento interno que al efecto se promulgará.
e) Los préstamos internos o externos que contrate para la realización de sus fines.
f) Los legados, donaciones y herencias que se acepten.
Estarán exentas de pagar las contribuciones que indican los incisos a) y b), las municipalidades, instituciones públicas de educación superior, juntas de protección social y las instituciones educativas o de beneficencia de carácter privado, que carezcan de propósito de lucro”.
Sobre estas disposiciones, la Sala Constitucional ha manifestado en resolución N° 6346-1997 de 8:36 hrs. de 6 de octubre de 1997:
“IV. Bien mirado, el artículo 67 es una expresión específica del mandato más general del primer párrafo del artículo 50 que obliga al Estado a procurar "el mayor bienestar a todos los habitantes del país". Las disposiciones de la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Aprendizaje son la modalidad ideada por el legislador, en el marco del artículo 67, para llevar a la práctica este mandato. Finalmente, el régimen financiero del Instituto, diseñado en esa Ley, es el instrumento económico puesto a su disposición para cumplir con los fines impuestos por la Constitución. En especial, es evidente que los aportes económicos de los patronos particulares al Instituto se inscriben en esta misma lógica, que permea de plena validez su exigibilidad. En consecuencia, el desvío de una parte significativa de los recursos del Instituto a un destino que no hace a la finalidad que prescribe a esta entidad su Ley Orgánica -finalidad para cuya realización esos recursos han sido reunidos-, entra en contradicción con la lógica que inspira el entero régimen institucional, y, naturalmente, con su premisa básica, que es el mandato de la Constitución”.
El INA se financia fundamentalmente con una contribución que pesa sobre las planillas de salarios pagadas por distintos patronos. Se trata de una contribución de naturaleza tributaria y que es impuesta para satisfacer fines sociales a cargo de una entidad autónoma con presupuesto propio. La particularidad de esos recursos es que no ingresan al presupuesto estatal: la contribución es de carácter parafiscal. En efecto, se trata de una obligación impuesta coactivamente por el Estado en ejercicio de su potestad de imperio. Por lo que reúne los requisitos indispensables para considerar que se está ante una imposición tributaria:
"Se ha considerado que el carácter publicístico del tributo consiste en tener a éste como una prestación obligatoria, comúnmente en dinero, exigida por el Estado en virtud de su poder de imperio y que da lugar a relaciones jurídicas de derecho público. El tributo es la prestación pecuniaria que el Estado o un ente público autorizado al efecto por aquél, exige de sujetos económicos sometidos a él, en virtud de su soberanía territorial. Las doctrinas publicísticas explican el tributo como una obligación unilateral, impuesta coercitivamente por el Estado en virtud de su derecho de soberanía o del poder de imperio, tal es el concepto aceptado por la moderna doctrina del derecho financiero. Elemento primordial del tributo es la coerción por parte del Estado, ya que es creado por su voluntad soberana con prescindencia de la voluntad individual. Los tributos son prestaciones obligatorias y no voluntarias, son manifestación de voluntad exclusiva del Estado, desde que el contribuyente solo tiene deberes y obligaciones". Sala Constitucional, resolución N° 5749-93 de 14:33 hrs. del 9 de noviembre de 1993. La cursiva no es del original.
Así, las notas características del tributo son el carácter compulsivo, coactivo de la prestación; el hecho de que es impuesto en virtud del poder de imperio del Estado, por lo que la voluntad del...
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