C-347-2007
2 de octubre de 2007
Licenciado
Carlos Eduardo Muñoz Vega
Subgerente General
Banco de Costa Rica
Estimado señor:
Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio N° DF-49-08-07 de 30 de agosto último, mediante el cual se refiere al dictamen N° C-199-2007 de 20 de junio anterior, relativo a los alcances del artículo 61, inciso 5) de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional.
A partir del criterio de la División Jurídica del Banco, se solicita de la Procuraduría valorar de oficio una posible reconsideración del criterio emitido, determinando si “ha acontecido una posible derogatoria tácita de los límites previstos en el artículo 61, inciso 5) de la LOSBN, según se desprende de una interpretación armónica de los artículos 25, 83, 85 y 127, inciso f) de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos o, en su defecto, de estimarse que el artículo 61, inciso 5) de la LOSBN dispone un límite de financiamiento, valorar la posible exclusión de las inversiones de ese porcentaje, por cuanto el Banco Central de Costa Rica y el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero han excluido estas del concepto de “operación crediticia”, según consta en la normativa emitida, siendo que tal interpretación encontraría sustento legal en el hecho de que, precisamente, las inversiones están reguladas en forma separada en el inciso 7) del referido ordinal 61 y, en ese contexto, no aplicarían los criterios propios para la determinación de límites de endeudamiento previstos en la LAFPP, toda vez que partirían de criterios de distinta índole para su determinación”.
Adjunta Ud. el oficio N° DJ/ERC/247/2007 de 12 de julio anterior de la División Jurídica de dicho Banco. Señala la Asesoría que el tema de los límites del crédito al sector público ha sido ampliamente analizado a nivel administrativo y es un aspecto de especial complejidad. Distingue la Asesoría entre límite de crédito al sector público, límite de crédito a personas físicas o jurídicas en general, límite de endeudamiento al Gobierno Central y límite de endeudamiento al sector público no financiero. En cuanto a los límites de financiamiento señala que su control corresponde a los intermediarios financieros, en tanto que los límites de endeudamiento son controlados por las autoridades públicas y no por los intermediarios financieros. En orden a los límites de crédito a personas físicas o jurídicas señala que tienen su razón de ser en una tutela legal sobre los riesgos implícitos que conlleva la concentración de los recursos del público en pocos deudores que, de no cubrir sus obligaciones, podrían hacer incurrir a la institución financiera en una eventual crisis que provoque inestabilidad o le impida atender sus compromisos en la forma debida. Considera la Asesoría que lo dispuesto por el artículo 135 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica rige solo para el sector privado, toda vez que el sector público dispone de otros límites consagrados en una serie de leyes dispersas. Así, estima que los límites de financiamiento que se establecieron a los bancos comerciales en el artículo 61, inciso 5 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional están sustentados en una situación de coyuntura, una crisis en la capacidad de pago del Estado, según consta de las reformas promovidas mediante las Leyes Ns. 6581 de 21 de mayo de 1981, 6586 de 7 de julio de 1981 y 6813 de 17 de septiembre de 1982. El límite establecido por el artículo 61, inciso 5) debe ser controlado directamente por los bancos comerciales otorgantes del crédito, no por las instituciones de derecho público. Las reformas promovidas mediante las leyes 6581 y 6586 tuvieron como objetivo que el límite rigiera como un criterio restrictivo para el endeudamiento del Estado y de las instituciones públicas, en virtud de la crisis generada por el desmedido crecimiento del gasto público, que implicó que el Estado promoviera la condonación de su deuda con los bancos comerciales. Agrega que el artículo 61, inciso 5) forma parte del Capítulo III de la LOSBN, el cual se refiere a “créditos e inversiones” que pueden realizar los bancos comerciales en general. La definición genérica de “crédito” involucra todo tipo de financiamiento, incluyendo las inversiones, no obstante lo cual, el propio capítulo III citado los diferencia. El Banco Central, en sesión No. 4974-98 de 14 de octubre de 1998, Artículo 8, definió el concepto de crédito. De acuerdo con esa definición, el préstamo es sólo una modalidad de crédito, igual que las inversiones, pero de éstas se excluyen los títulos del sector público. Por lo que cuestiona si el límite previsto en el inciso 5) incluye también las inversiones en el Gobierno Central dentro del límite previsto en el referido numeral, ya que se regulan en forma separada en el inciso 7). Por lo que considera que si bien el legislador asimiló los conceptos de crédito y préstamo, entendiéndolos con los mismos alcances, el Banco Central primero y luego el CONASSIF han entendido que las inversiones en el sector público no son parte del concepto de “crédito” ahí regulado.
En cuanto a los límites de endeudamiento del Gobierno Central, señala que están regulados en los artículos 9 y 10 de la Ley de Equilibrio Financiero del Sector Público, que establecen que no puede sobrepasar el 5% del saldo de gastos del año inmediato anterior, considerando para calcular ese porcentaje, los presupuestos ordinario y extraordinario. Este límite es impuesto por la Ley al Gobierno Central, quien es responsable por su cumplimiento. Ese límite no puede ser controlado por cada banco comercial porque se trata del financiamiento íntegro que obtenga el Gobierno del Sistema Bancario Nacional, lo que no puede ser controlado por cada banco comercial en particular. El artículo 10 de la Ley de Equilibrio Financiero del Sector Público regula en forma diferente los “créditos directos” concedidos al amparo del artículo 61, inciso 5) de la LOSBN y las inversiones que se tengan de conformidad con el inciso 7) de este mismo ordinal. Añade que esa diferenciación y exclusión de las inversiones en relación con créditos directos se encuentra en distintos Reglamentos emitidos por el CONASSIF. Por ejemplo, en el “Reglamento sobre límites de crédito a personas individuales y grupos de interés económico”, (Acuerdo SUGEF 5-04), el cual conceptualiza “operación crediticia” “toda operación, cualquiera que sea la modalidad de instrumentación o documentación, excepto inversiones en valores, mediante la cual –asumiendo un riesgo de crédito- una entidad provee o se obliga a proveer fondos o facilidades crediticias, adquiere derechos de cobro o garantiza frente a terceros el cumplimiento de obligaciones”. Por lo que si bien para la Ley de Equilibrio Financiero del Sector Público, para efectos de medir el endeudamiento del Gobierno Central, se debe considerar todo tipo de créditos directos y las inversiones, para el CONASSIF las inversiones en valores no se deben conceptualizar como una operación crediticia. En cuanto a la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos considera que el límite de crédito al sector público no financiero que establece el artículo 25 considera el financiamiento a obtener del Sistema Bancario Nacional. El artículo 85 de dicha Ley señala que es aplicable a toda operación del sector público –lo que incluye el Gobierno Central-, exceptuándose algunas instituciones. Las directrices de la Autoridad Presupuestaria para el año 2008 establecen regulaciones en materia de deuda pública, permitiendo que el sector público no financiero mantenga hasta un 35% del saldo total de su deuda interna en el Sistema Bancario Nacional.
Por lo que considera que puede concluirse que la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos deroga tácitamente los artículos 9 y 10 de la Ley de Equilibrio del Sector Público, por cuanto establece parámetros distintos para determinar los límites de endeudamiento aplicables al Estado y las instituciones del sector público, confiriendo al efecto potestades de proposición a la Autoridad Presupuestaria y al Presidente de la República de emisión de políticas, las cuales deben sujetarse a parámetros de programación macroeconómica y no a porcentajes específicos como los regulados en la Ley de Equilibrio Financiero.
Agrega que el artículo 106 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica es complementario del artículo 84 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, en cuanto dispone la necesaria concurrencia de un dictamen previo del Banco Central para la contratación de créditos internos o externos. De lo cual infiere que los límites de endeudamiento de la Administración Central y las instituciones públicas deben responder a parámetros de razonabilidad en cuanto a su impacto en las variables macroeconómicas del país, por lo que se deberá considerar todo tipo de endeudamiento, interno y externo, créditos e inversiones independientemente de cuál sea su fuente.
Con base en lo dispuesto en el artículo 127, inciso f) de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, concluye que los artículos 9 y 10 de la Ley de Equilibrio Financiero del Sector Público han quedado derogados tácitamente por los artículos 25, 83 y 85 de la Ley 8131, en virtud de que ambas normas establecen criterios abiertamente contrarios para la determinación del nivel. En el mismo sentido, opina que si el artículo 61, inciso 5) de la LOSBN tiene como propósito limitar el endeudamiento público, también estaría derogado tácitamente por la LAFPP, porque las políticas de endeudamiento que corresponde emitir a la Presidencia de la República se dirigen a limitar el endeudamiento público. Por el contrario, si se considera que el artículo 61, inciso 5) no regula un límite al endeudamiento público, sino un límite de financiamiento a los intermediarios financieros, no deberían aplicarse para su...
