C-198-2001
17 de julio de 2001
Doctor
Enrique Granados Moreno
Ministro de Cultura, Juventud y Deportes
S. D.
Estimado señor Ministro:
Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio N. DM.712-2001 de 25 de junio anterior, por medio del cual consulta respecto del derecho de la Seccional de la ANEP en la Orquesta Sinfónica Nacional de tener acceso a la información sobre el destino y utilización de diferentes rubros de su presupuesto de ejecución y del anteproyecto de presupuesto para el año 2002, que se encuentra en proceso de confección y aprobación por las autoridades correspondientes.
La solicitud de información concierne los expedientes de contratación de los músicos nacionales y extranjeros. Señala Ud. que los representantes de la ANEP no han expresado con claridad la justificación del interés en contar con dicha información.
En relación con el citado tema, plantea Ud. las siguientes interrogantes:
"1-. Se encuentra facultada una entidad como la Asociación Nacional de Empleados Públicos o el sindicato de músicos de la Orquesta Sinfónica Nacional para solicitar a las autoridades de dicho programa cultural, -amparados en el derecho de petición y respuesta-, información sobre el presupuesto general de la institución, más aún si no se indican con claridad las razones por las cuales se desea contar con dicha información?
2-. Deben los petentes recurrir a la Contraloría General de la República o al Ministerio de Hacienda, con la finalidad que se les brinde dicha información?
3-. Es posible otorgar información sobre el presupuesto de una institución, a particulares u otros funcionarios públicos, aún cuando el mismo no se encuentre debidamente autorizado por las entidades competentes?
4-. Puede un sindicato solicitar a una institución pública, los expedientes de contrataciones administrativas de diferentes profesionales, pese a no contar con una autorización expresa del afectado, ni encontrarse el mismo afiliado a dicha organización?".
Adjunta Ud. el oficio N. AJB-731-2001 de 6 de abril anterior de un asesor externo de la Orquesta Sinfónica Nacional, en el cual se indica que en principio todo ciudadano está amparado al derecho de hacer peticiones a cualquier institución y a obtener respuesta sobre lo que solicita. Principios que tienen limitaciones como son: el secreto de Estado, la existencia de un interés del petente, por lo que no se pueden pedir documentos o información que correspondan exclusivamente a otras personas. Para pedir documentos de otra persona se requiere la anuencia expresa y por escrito de esa persona, según el artículo 360 del Código de Trabajo. En lo que se refiere a la ANEP manifiesta que lo pedido debe tener relación directa y causal con la actividad del sindicato para que se justifique su interés. Por lo que si la información sobre el flujo de la actividad económica de la OSN no tiene relación directa con algún problema o gestión que se le presente a sus afiliados, la ANEP no debe solicitar información. Agrega que el presupuesto adquiere formalidad y validez cuando lo aprueba y lo refrenda la Contraloría General de la República y sólo esa institución es la autorizada a opinar sobre la actividad o información presupuestaria. Las cuentas sobre la ejecución del presupuesto deben ser solicitadas por la Contraloría, no por los particulares, salvo si existe una orden judicial de entregar o enseñar dicha documentación. Añade que el interés del petente debe ser justificado y explicado porque no necesariamente todos los documentos de las instituciones públicas tienen que estar circulando entre todas las personas. Refiere el dictamen que la Constitución garantiza el derecho de pedir, pero no significa un derecho a obtener lo que se pide.
Se adjunta, además, el oficio del asesor externo, N. ABJ-955-2001 de 1° de junio último, referido a los mismos temas que el anterior oficio.
Asimismo, nos remite el oficio N. SG. 289-01 de 23 de mayo del presente año, por medio del cual la ANEP expresa su preocupación respecto de un supuesto clima de inconformidad sobre el manejo presupuestario, con respecto a la estabilidad financiera del Programa Orquesta Sinfónica Nacional. Información que considera legitima a la entidad laboral para solicitar, al amparo del artículo 27 de la Constitución Política y 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el presupuesto del año 2001 del Programa Orquesta Sinfónica Nacional y los estados financieros del Programa hasta esa fecha. Asimismo, la Seccional de la ANEP en la Orquesta Sinfónica Nacional le solicita a la Directora General de la Orquesta copia de las modificaciones presupuestarias, internas y externas en el presupuesto para el ejercicio 2001 y copias de los contratos de solistas y directores de los años 2000 y 2001.
La Asociación Nacional de Empleados Públicos fundamenta su solicitud en los artículos 27 de la Constitución Política y 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. En igual forma, el asesor externo de la Orquesta Sinfónica Nacional se ha referido al ejercicio del derecho constitucional de petición. Si bien la solicitud entraña un ejercicio de ese derecho, es lo cierto que la petición tiene relación directa con otro Derecho Fundamental, cual es el derecho de acceso a la información pública. Consecuentemente, la solicitud de la ANEP debe ser analizada en relación con el contenido de dicho Derecho y sus excepciones (punto A), como paso previo a determinar si existe tal Derecho en relación con los presupuestos públicos y los contratos a que se hace referencia en la documentación adjunta (B). Así como el derecho de la Asociación Nacional de Empleados Públicos de conocer dicha información (C).
A-. EN TANTO LA INFORMACIÓN SEA PUBLICA, EXISTE DERECHO A INFORMARSE
El derecho de acceso a la información de interés público está consagrado en el artículo 30 de la Constitución Política, a cuyo tenor:
"Se garantiza el libre acceso a los departamentos administrativos con propósitos de información sobre asuntos de interés público.
Quedan a salvo los secretos de Estado".
La norma constitucional determina el contenido del derecho a la información: éste se ejerce frente a la Administración Pública, en relación con información que conste en las oficinas públicas y a condición de que los asuntos concernidos sean de interés público. Aspecto que nos recuerda que no toda información constante en las oficinas públicas es de interés público, ya que éstas pueden albergar información de interés privado. Los asuntos de interés público no comprendidos por el derecho de acceso a la información son aquéllos que puedan calificarse de "secretos de Estado", sea aquéllos que conciernen la seguridad, la defensa del Estado y las relaciones exteriores, tal como lo ha desarrollado la Sala Constitucional a partir del voto N. 880-90 de 14:25 hrs. de 1 de agosto de 1990.
Al disponer en los términos antes señalados, la norma constitucional circunscribe el contenido del derecho de acceso a la información y simultáneamente obliga a todo operador jurídico, incluyendo a los ciudadanos en general, a considerar que el derecho de información tiene también límites más allá de los indicados en el propio texto del artículo 30. Estos son el derecho a la intimidad y la inviolabilidad de los documentos privados esencialmente. Al mismo tiempo, la norma constitucional recuerda que la actuación administrativa se rige por el principio de publicidad, de manera que cualquier interesado puede enterarse y examinar la actuación pública, constante en registros y archivos administrativos. Ello permite, además, establecer que la gestión administrativa debe ser transparente y clara.
Las dudas en orden a la procedencia del deber de informar se presentan, fundamentalmente, cuando en la Administración existe información de interés privado, que es aquélla que sólo atañe a la persona a que se refiere y que, por consiguiente, la Administración debe mantener reserva sobre ella a menos que el particular autorice su divulgación. Igual carácter de reserva debe asumir la Administración si en su poder existen documentos privados, pues éstos están protegidos por la garantía de la inviolabilidad de los documentos privados. Empero, es claro que para que una Administración pueda rechazar el acceso a la información presente en sus oficinas, fundándose en el artículo 24 de la Constitución, se requiere que existan documentos y que éstos puedan ser catalogados justamente como privados: cartas, correspondencia, certificaciones personales, libros contables u otra documentación que no pueda ser considerada como documentos públicos. En ese sentido, cabe reiterar que la actuación administrativa se instrumentaliza en un documento público, por lo que no puede considerarse protegida por el principio constitucional del artículo 24. Por el contrario, en el tanto ese documento público sólo sea de interés para un particular, puede entrarse a discutir si procede su divulgación a terceros. Con lo cual cobran interés los límites al derecho a la información. En el dictamen N. 174-00 de 4 de agosto de 2000 indicamos al efecto:
- "La confidencialidad de los documentos e informes privados y el derecho a la intimidad en el caso de las personas físicas o del derecho al honor objetivo o prestigio para las personas jurídicas (así, Sala Constitucional, resolución N. 1026-94 de 10:54 hrs. del 18 de febrero de 1994) se constituyen en un límite para el ejercicio del derecho de acceso a la información constante en las oficinas públicas.
- El carácter confidencial de los documentos privados implica una prohibición de acceso de esos documentos y de suministrarlos o suministrar los datos allí contenidos al público, de manera que terceros puedan identificar a quién corresponde la información, salvo los casos de excepción que encuentren fundamento en el artículo 24 constitucional.
- Lo que significa que no toda información que consta en las oficinas públicas puede ser dada a terceras personas. Por terceras...
